Assistans dras in – trots löftet att frysa omprövningar
Det var tänkt att de flesta som är beviljade assistans nu skulle ha en lugn period. Men för Jonathan, 11 år, och Mikael blev lugnet kortvarigt.
Bara en knapp månad efter regeringens ”nödstopp” står det klart att Försäkringskassan bryter löftet att inte ompröva assistansbeslut som påverkas av de senaste domarna från Högsta förvaltningsdomstolen.
Myndigheten lämnar i stället fritt spelrum för enskilda handläggare att tolka begreppet ”väsentligt ändrade förhållanden”. Det kan leda till omprövning i princip av vilken orsak som helst, eftersom det inte finns några faktiska regler för vad detta innebär.
Bakgrund: Försäkringskassans tolkning av en dom från Högsta förvaltningsdomstolen fick regeringen att agera
I somras kom en dom från Högsta förvaltningsdomstolen som säger att den assistansberättigades resor till och från fritidsaktiviteter inte är en så kvalificerad uppgift att det kan ge rätt till assistanstimmar. I höstas meddelade Försäkringskassan regeringen att de kommer att tolka domen som att all assistans i någon mån behöver vara ”kvalificerad”. Man menade vidare att väntan på att ett behov ska uppstå aldrig kan anses vara så kvalificerat. Väntetid under natten och mellan aktiviteter utanför hemmet ska därför inte ge rätt till personlig assistans.
Beskedet väckte stor oro bland assistansberättigade och efter en kort tid kallade ansvarig minister, Åsa Regnér, till presskonferens för att presentera åtgärder.
Under presskonferensen berättade ministern att regeringen föreslår en lagändring. Att det krävs en lagändring beror på att vare sig ministern eller regeringen får tala om för Försäkringskassan vad de ska göra eller hur de ska tolka en lag. Så kallat ”ministerstyre” är förbjudet i vår grundlag. Det var alltså inte möjligt för regeringen att säga till Försäkringskassan att de hade fel i sin tolkning.
Försäkringskassan å sin sida får inte göra saker som strider mot lagen, t ex låta bli att göra omprövningar eftersom lagen stadgar att de ska göras varannat år. De ansåg sig ha gjort en korrekt tolkning av domen och ville inte ändra sig. För att lösa den akuta situationen som uppstod föreslog regeringen alltså en lagändring.
Bara minuter efter presskonferensen lovade Försäkringskassan på sin webbsida att underlätta så mycket som möjligt fram tills lagändringen träder i kraft. Försäkringskassans generaldirektör Ann-Mari Begler informerade om att man prioriterar bort de tvåårsomprövningar som skulle påverkas av de aktuella domarna, tills lagändringen träder i kraft. De följer lagen, men gör omprioriteringar bland sina omprövningsärenden.
Regeringens och Försäkringskassans åtgärder skulle därmed hjälpa alla som, vid en omprövning, hotades av de senaste årens domar. Däremot var åtgärderna inte till hjälp för de flesta av dem som redan förlorat assistansen.
Försäkringskassan håller inte ord
Den senaste veckan har det visat sig att de åtgärder som föreslagits inte är tillräckliga. Försäkringskassan har frångått sitt ord. Flera assistansberättigade personer har trots löftet från generaldirektören fått besked om en omprövning den närmaste tiden. Orsaken är att Försäkringskassans handläggare anser att de assistansberättigade har ”väsentligt ändrade förhållanden”.
När Försäkringskassan hade fått tänka till lite kring det löfte de hade avgett kom de fram till att de i vissa fall ändå behöver göra en omprövning av rätten till assistans. Det gäller t ex när den assistansberättigade flyttar till ett gruppboende eller vårdhem och får sitt assistansbehov tillgodosett på det sättet. När den enskilde har ”väsentligt ändrade förhållanden” som enligt lagen påverkar rätten till assistanstimmar. Försäkringskassan skriver om väsentligt ändrade förhållanden i sin vägledning:
Ändrade förhållanden är förhållanden hos den enskilde eller i omgivningen som har ändrats sedan Försäkringskassans tidigare beslut och som påverkar rätten till eller storleken på assistansersättningen (jfr 110 kap. 46 § SFB). Det går däremot inte att exakt säga vad som är väsentligt ändrade förhållanden.
Bestämmelsen innebär att rätten till assistansersättning endast kan omprövas i vissa fall. Det kan till exempel vara att den enskildes hjälpbehov tillgodoses genom annat samhällsstöd, att han eller hon har ett annat boende eller att hälsotillståndet är förändrat. Det blir en bedömning från fall till fall om förändringen är så betydelsefull att den är väsentlig. Det innebär till exempel att det oftast ska vara fråga om omfattande annat samhällsstöd.
Att den enskilde flyttar till gruppbostad och därmed inte längre uppfyller lagens krav för rätt till personlig assistans, innebär väsentligt ändrade förhållanden. Om han eller hon däremot flyttar till en bostad med särskild service för vuxna behöver det utredas om förhållandena är väsentligt förändrade.
Det kan tyckas väldigt tydligt och verkar avse väldigt specifika situationer som gör att den assistansberättigades rätt till assistans upphör eller minskar – men skrivningen att det inte exakt går att säga vad väsentligt ändrade förhållanden är öppnar upp för olika handläggare att göra olika tolkningar.
Lugnet som inte blev
Det kommande året var det tänkt att de flesta som är beviljade assistans skulle ha en lugn period. Men för Jonathan, 11 år, och Mikael (fingerat namn) blev lugnet kortvarigt.
Jonathan har helt nyligen fått besked från Försäkringskassan att de drar in hans assistansersättning. Grunden för beslutet var en omprövning som Försäkringskassan ansåg sig ha rätt att göra eftersom det förelåg ”väsentligt ändrade förhållanden”. När Jonathans anordnare hjälpte honom att fråga vad de väsentligt förändrade förhållandena bestod i svarade handläggaren att det var för att han hade bytt skola och fått längre skoldagar.
Den enskildes rätt till personlig assistans i skola inte är automatisk. Istället måste en person ha ”särskilda behov” för att beviljas detta. Enligt Försäkringskassans vägledning kan assistansersättning lämnas även för tid när personen vistas i eller deltar i barnomsorg, skola och daglig verksamhet (106 kap. 25 § SFB). Detta kan gälla exempelvis
- situationer där personens funktionsnedsättning skapar särskilda svårigheter att kommunicera med andra än den personliga assistenten
- när det med hänsyn till personens hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands
- situationer där funktionsnedsättningen gör det särskilt angeläget att personen har ett starkt begränsat antal personer knutna till sig
- om funktionsnedsättningen är sådan att personen behöver tillgång till någon som har ingående kunskap om honom eller henne och hälsotillståndet. (Prop. 1995/96:146 s.15 och bet. 1995/96:SoU15 s.15)
Jonathan var beviljad assistans i skolan. Inget av ovanstående skäl handlar om val av skola eller hur långa skoldagar man har. Det innebär att det inte kan finnas något väsentligt förändrat förhållande som är så stort att det borde påverka hans rätt till assistans och därför borde Försäkringskassan inte ha gjort någon omprövning. Ändå gjorde de det.
När huvudkontoret får frågan om det verkligen är väsentlig ändrade förhållanden i Jonathans fall svarar de kort och gott: ”Vår tolkning av ’väsentligt ändrade förhållanden’ är den som framgår av vägledningen 2003:6.”
Försäkringskassans huvudkontor kommer alltså inte att gripa in för att rätta till det fel som har begåtts mot Jonathan och som gör att det löfte Försäkringskassan har givit inte går att lita på.
Lika illa är det för Mikael. Han är också beviljad assistans i skolan. Det innebär att han har de särskilda behov som krävs utöver det vanliga assistansbehovet för att beviljas assistans i skolan. Nu ska Mikael sluta i skolan och då anser Försäkringskassan att de ska göra en omprövning. Inte heller här medför hans ändrade förhållanden något minskat assistansbehov. Istället medför hans ändrade förhållanden att kravet på ”särskilda krav” för assistans försvinner. Han borde alltså kunna ha något mindre behov och ändå beviljas samma assistans som tidigare.
Vad krävs för att rädda Jonathan och Mikael?
Trots generaldirektör Ann-Mari Beglers löften är det tydligt att det kommer att ske omprövningar om inte begreppet ”väsentligt ändrade förhållanden” förtydligas.
Som tidigare kan regeringen med minister Regnér som ansvarig inte själva säga till Försäkringskassan hur de ska agera men däremot kan de komplettera det lagförslag de redan har lämnat in.
Riksdagen kan också begära ändring av det lagförslag regeringen har lämnat in ,men det kan ställa krav på ytterligare beredning genom t ex lagrådet och remiss till olika myndigheter vilket troligen skulle fördröja genomförandet.
Svårt för de som söker assistans idag
Samtidigt har det blivit svårare än tidigare för dem som behöver söka assistans för första gången. Fram till dess att regeringens föreslagna lagändring träder i kraft gäller alla fyra domar från Högsta förvaltningsdomstolen som har kommit sedan 2009, det vill säga:
- domen om att man måste behöva assistans med att föra maten till munnen för att det ska räknas som grundläggande behov,
- domen om att egenvård inte är ett grundläggande behov,
- domen om att ”femte behovet”, där det behövs en person med ingående kunskap om den assistansberättigade, bara kan användas av personer med psykisk funktionsnedsättning och, nu den senaste,
- domen om att assistans inte kan beviljas för transport (som av Försäkringskassan tolkades som att det inte heller kan ges assistans för väntetid eftersom väntan inte kan anses vara kvalificerat)
När regeringens lagändring träder i kraft ska alla omprövningar frysas fram tills LSS-utredningens förslag är lagt och behandlat. Till dess gäller alltså alla fyra domar och efter ikraftträdandet gäller fortfarande hotet om omprövning vid ”väsentligt ändrade förhållanden” om inte politiken griper in och förtydligar vad det innebär.
Lagändringen kommer också att innehålla ett återställande av rätten till assistans för jour under nattetid och för väntetid mellan aktiviteter under dagtid. Det betyder att vissa delar av den så kallade ”transportdomen” inte kommer att gälla, eller i vart fall inte fullt ut.
