Efter JO-kritiken: Nu måste staten stoppa kränkningarna

ANALYS. Norrköpings kommun har fått allvarlig kritik av JO Per Lennerbrant. Kommunen har utan stöd i lag övervakat och kartlagt enskildas personliga förhållanden, i utredningar av misstänkt felaktiga utbetalningar.
Nu är svenska staten skyldig att få stopp på kränkningarna av integritet och självbestämmande, skriver advokat Jessica Gustavsson.

”Säkerhetsutredare” spanar på privatpersoner

Norrköpings kommun har anställt en ”säkerhetsutredare” och genom denne samlat dokumentation i text och bild av enskilda personer över längre tidsperioder. Härigenom har kommunen dokumenterat de enskilda personernas levnadsmönster på ett detaljerat sätt. Detta har fått Justitieombudsmannen att reagera kraftigt.

Justitieombudsmannens beslut 2023-05—31 (dnr 7507-2022, 7508-2022)

Enligt Justitieombudsmannen kan kommunens förfarande inte uppfattas som något annat än vad som med normalt språkbruk kan benämnas som spaningsmetoder, som i princip är förbehållna de brottsutredande myndigheterna.

Bryter mot svensk lag och Europakonventionen

Ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten kräver enligt regeringsformen lagstöd. De vidtagna åtgärderna har också kränkt det skydd för privatlivet som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen. Med beaktande av det sätt på vilket uppgifterna har samlats in har det saknats lagstöd för åtgärderna. De har därför inte varit lagliga.

Kommunen invändning, att utredningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen och förvaltningsrätten innebär rättsligt stöd att inskränka grundlagsskyddet för den personliga integriteten, underkänns av Justitieombudsmannen.

Det får, som Justitieombudsmannen uttrycker det, inte förekomma att bidragsbeviljande myndigheter kringgår de straffprocessuella regler som gäller för brottsutredande verksamhet genom att på egen hand bedriva brottsutredningsliknande verksamhet.

Vidare är Justitieombudsmannen tveksam till om den personuppgiftsbehandling som förekommit haft det stöd i rättsordningen som dataskyddsregleringen kräver.

… men kommunen ser inga problem

Besynnerligt nog ser inte riktigt kommunen att spaning av enskilda (”observationer” som kommunen kallar det) som lika problematiskt. Kommunen anser sig ha en god förklaring för spaningen, som kan sammanfattas enligt följande.

1. Felaktiga utbetalningar av bidrag, ersättningar och andra förmåner är ett omfattande samhällsproblem.
2. Riksdagen har nyligen antagit ett mål om att andelen felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska minska och att fel ska motverkas.
3. Kommunen har ett ansvar för att utbetalningar sker på ett rättssäkert sätt och med stöd av tillämplig lagstiftning.
4. Kommunen är skyldig att polisanmäla misstänkta bidragsbrott.
5. Spaningen har genomförts som ett led i kommunens arbete med att bland annat motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och bidragsbrott.

Kommunen uppfattar det alltså som att den är uppmuntrad, och därigenom berättigad, att bedriva en brottsutredningsliknande verksamhet för att förebygga felaktiga utbetalningar. Kommunen gjorde inte några egentliga överväganden om de rättsliga förutsättningarna innan metoderna började användas, något som Justitieombudsmannen finner anmärkningsvärt. Fusket ses ett större problem, tänker jag, än bristen på lagstöd som ger rätt att spana på enskilda.

Rättstatens viktiga legalitetsprincip

Intresset för grundlagen verkar ha svalnat i takt med att fokuset på fusk vuxit. I 1 kap. 1 § regeringsformen läser vi att den offentliga makten utövas under lagarna. Principen om all maktutövnings normbundenhet (legalitetsprincipen) gäller för samtliga statliga och kommunala organ, och är det yttersta kännetecknet för en rättsstat.

Försäkringskassan och IVO tvingar fram nya kontroller

Jag har tidigare tagit upp att en ny begreppsbildning vuxit fram, från främst Försäkringskassan och IVO, som syftar till att de privata assistansanordnarna ska ägna sig åt kontroll av assistansanvändaren och efterforskande av dennes aktuella hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. LÄS MER: Efter IVO:s beslut – vad är rätt och fel om anordnaransvaret?

Jag kan citera ur två nyliga beslut om återbetalning av assistansersättning från Försäkringskassan:

”Som anordnare av assistansen samt arbetsgivare för assistenterna ingår att veta när, var och hur assistenternas arbete utförs samt vilket hjälpbehov brukaren har utifrån sin funktionsnedsättning. Assistansen ska utföras enligt de regler som gäller för detta. Försäkringskassan prövar inga rättsregler gällande arbetsgivaransvar, utan gör bedömningen att ovanstående gäller om man vill bedriva en välfungerande verksamhet som assistansanordnare. Vi förutsätter därför att ni uppfyller ovanstående och därmed bör ni också ha insett att den utbetalda assistansersättningen var en felutbetalning.”

”Att det måste förväntas att en assistansanordnare har fungerande rutiner för kontroll över den verksamhet som bedrivs, och den utförda assistansen i det specifika fallet, framstår som tämligen självklart för att syftet med tillståndsinstitutet liksom reglerna kring att ställa återkrav mot assistansanordnaren ska fylla någon funktion. ”

En assistansanordnare som underlåtit att kartlägga enskilda personers levnadsmönster på ett detaljerat sätt och vidarerapportera fynden till Försäkringskassan ska alltså betala tillbaka assistansersättning till Försäkringskassan. Assistansanordnaren kan då också få tillståndet återkallat på grund av oförmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Lagstödet för allt detta är oklart, och för Försäkringskassan tycks lagstödet snarast hänföras till moral.

… i strid med LSS självbestämmande och integritet

Jag har tidigare, på detta tema, nämnt Justitieombudsmannens beslut 2023-02-03 med dnr 5259-2021, med den självförklarande titeln ”Kommunstyrelsen i Arvika kommun kritiseras för att ha kränkt en enskilds yttrandefrihet i ett ärende enligt LSS”. LÄS MER: IVO bör lyssna på vad JO säger om självbestämmande inom LSS

Jag, och många med mig, ser att det är mycket allvarligt att Försäkringskassan och IVO utan närmare eftertanke tycks arbeta för ökade kontroller av den som omfattas av LSS. LSS vilar på tunga grundprinciper, som rätten till respekt för integritet och rätten till självbestämmande, som tydligt kränks om den nya begreppsbildningen görs till praxis.

Vi kan stanna upp här, och konstatera att regeringsformen skyddar oss från olika övergrepp från det allmänna. Vi kan se att den nya begreppsbildningen handlar om att Försäkringskassan och IVO, genom återkravsbeslut och återkallelse av tillstånd, försöker få till stånd en slags datainsamling av enskilda, i syfte att förebygga felaktiga utbetalningar av assistansersättning, men genom privata assistansanordnare.

Uppenbar kränkning av Europakonventionen

Regeringsformen skyddar alltså förmodligen inte assistansanvändarna från denna övervakning, men det torde Europakonventionen göra. Konventionen gäller förvisso också mellan stat och enskild, men det finns även en indirekt tredjemansverkan. Svenska staten har en skyldighet att skydda enskilda från rättighetskränkningar när det görs av privaträttsliga subjekt.

I detta fall handlar det inte om passivitet från staten utan uttryckliga uppmaningar från myndigheter, genom betungande beslut inom ramen för sin myndighetsutövning, att aktivt övervaka assistansanvändarna i brottspreventivt syfte.

Den typen av kontrollfunktioner som Försäkringskassan och IVO beskrivit som ett krav för en assistansanordnare är en uppenbar kränkning av artikel 8 i Europakonventionen. Svenska staten torde alltså vara skyldig att kliva in, och få stopp på den nya begreppsbildningen.