Advokaten: Försäkringskassan riskerar sin legitimitet

DEBATT. Försäkringskassan måste säkerställa att kontrollärenden innehåller samtliga relevanta handlingar, och att man läser dessa handlingar objektivt och sakligt.

Det skriver advokat Jessica Gustavsson, om Kammarrättens i Stockholm dom den 17 januari 2024 i mål nr 5566-23.

Advokaten kommenterar kammarrättens dom

Jessica Gustavsson var ombud för kvinnan som överklagade Försäkringskassans omprövning och indragning av hennes assistans. Här är Jessica Gustavssons analys av domen, och dess bakgrund:

För att kunna analysera betydelsen av kammarrättens dom är det nödvändigt att först ge en viss bakgrund.

Tidigare omprövade Försäkringskassan rätten till assistansersättning vartannat år, de så kallade tvåårsomprövningarna. Vartannat år behövde den enskilde bevisa att den fortfarande hade rätt till assistansersättning och med vilket antal timmar.

Om den enskilde inte bevisade det, kunde Försäkringskassan besluta att rätten till assistansersättning skulle upphöra eller minska.

Nu ligger bevisbördan på myndigheten

Sedan april 2018 får Försäkringskassan inte längre göra tvåårsomprövningar utan gynnande beslut om assistansersättning gäller tills vidare.

Det är nu Försäkringskassan som ska bevisa att rätten till assistansersättning har upphört eller minskat. Bevisbördan ligger nu alltid på myndigheten, när den enskilde en gång gjort sin rätt sannolik. När Försäkringskassan efter omprövning beslutar att rätten till assistansersättning ska minska eller upphöra är det ett så kallat betungande beslut för den enskilde.

Om Försäkringskassan vill fatta ett betungande beslut, ställs höga krav på myndighetens utredning. Beviskravet är högre ställt för Försäkringskassan om den vill ta bort en rätt än vad det var för den enskilde när den skulle bevisa sin rätt.

När Försäkringskassan får en impuls om att rätten till assistansersättning för enskild kanske behöver omprövas, har Försäkringskassan särskilda utredningsbefogenheter enligt socialförsäkringsbalken som ska bidra till att utredningen blir tillräckligt robust.

Kan begära ut vårdjournaler

Bland annat kan Försäkringskassan begära ut den enskildes vårdjournaler. I det fall vi nu uppmärksammar hade Försäkringskassan beslutat att den enskildes rätt till assistansersättning skulle upphöra till följd av väsentligt ändrade förhållanden.

Dessa ändrade förhållanden menade sig Försäkringskassan kunna hitta stöd för (i vissa meningar) i vissa vårdjournalanteckningar.

Försäkringskassan hade även konsulterat sin rådgivare som lämnat ett yttrande som myndigheten tolkade som bevis för sin slutsats. Den försäkringsmedicinska rådgivaren är normalt sett en läkare med någon specialisering, men i sitt arbete som Försäkringskassans rådgivare agerar läkaren som tjänsteman och står inte under tillsyn. Försäkringskassan gör ett urval av handlingar som kommuniceras till rådgivaren och rådgivaren ska förhålla sig till bestämda frågeställningar.

I det aktuella fallet reagerade jag på att frågorna var ledande. Utifrån hur de var formulerade stod det för mig klart att rådgivarens uppdrag var att ge stöd åt Försäkringskassans arbetshypotes.

Bortsåg från allt som talade emot den egna bedömningen

I sitt arbete med att hitta stöd för slutsatsen att den enskildes rätt till assistansersättning skulle upphöra till följd av väsentligt ändrade förhållanden, bortsåg Försäkringskassan från det som talade emot denna slutsats.

Detta lyfte vi upprepade gånger i domstol, och tog då upp exempel på otaliga journalanteckningar men också ADL-bedömningar och läkarintyg som talade emot riktigheten i Försäkringskassans bedömning.

Kammarrättens invändningar

Kammarrätten uttalade att journalanteckningar generellt sett inte skrivs i intygande syfte och därför har ett relativt lågt bevisvärde. De kan i sak endast göra någonting sannolikt med annan stödbevisning. Kammarrätten ansåg inte att enbart journalanteckningarna kunde ge en tillräckligt säker och heltäckande bild för att ge Försäkringskassan rätt att fatta ett betungande beslut.

Vad gäller den försäkringsmedicinska rådgivarens yttrande noterar kammarrätten att det faktum att rådgivaren bedömer att den enskildes rörlighet rimligen kan antas ha ökat inte når upp till beviskravets nivå.

Kammarrättens sammantagna bedömning var att Försäkringskassan inte hade nått sitt beviskrav.

Krav på saklighet och objektivitet

Sammanfattningsvis handlar målet om bevisvärdet av journalanteckningar som i princip uteslutande grund för betungande beslut.

Men målet knyter också, enligt min uppfattning, an till kravet på saklighet och objektivitet, eftersom det var slående hur Försäkringskassan valde bort så stora delar av utredningsmaterialet till förmån för andra. Kammarrätten noterar särskilt att de journalanteckningar som talade för Försäkringskassans slutsats var ”få till antalet” sett till det samlade journalunderlaget.

Försäkringskassan ska genomföra en opartisk och saklig utredning, enligt såväl grundlagen som förvaltningslagen. Detta innebär att Försäkringskassan inte ska utreda i syfte att uppfylla kriterierna för att få dra in rätten till assistansersättning utan i syfte att undersöka om kriterierna är uppfyllda.

Koppling till JO:s beslut i januari 2024

Här kan vi titta på Justitieombudsmannens beslut 2024-01-03 (dnr 4056-2022). Försäkringskassan kritiseras av Justitieombudsmannen för att ha dokumenterat kontrollutredningar om assistansersättning på ett sätt som försvårat utövandet av rätten till partsinsyn och som stått i strid med kraven på saklighet och objektivitet.

I korthet hade Försäkringskassan kontaktat fem av den enskildes personliga assistenter men valde att endast ta vidare en av intervjuerna till den enskildes akt inför omprövning av rätten till assistansersättning. De övriga fyra intervjuerna kommunicerades inte till den enskilde. Samtliga för ärendet relevanta handlingar fanns alltså inte i akten.

Se också Justitieombudsmannens kommentarer i protokoll (dnr 8029-2022) från inspektion av Försäkringskassan VO GF Betalning och återbetalning samt GF Kontroll den 7–9 februari 2023 rörande kontroll- och återkravverksamheten. Efter ett besök på Försäkringskassans återkravsenhet kunde Justitieombudsmannen se att handlingar hölls åtskilda i olika ärenden med hänvisning till ”informationshänsynsaspekter”, och hur urvalet av handlingar gick till kunde inte sägas exakt.

Samtliga handlingar måste hanteras objektivt

Det jag vill ha sagt med detta är att det är en förutsättning för en rättssäker myndighetsutövning att Försäkringskassan i utredning av ärenden som kan föranleda betungande beslut, säkerställer att akten innehåller samtliga relevanta handlingar och att Försäkringskassan läser dessa handlingar objektivt och sakligt.

En iver att nå ett betungande beslut leder ofrånkomligen till avvikelser från de strikta formella reglerna som ska skydda oss enskilda från myndighetsgodtycke. En sådan iver riskerar också att ta ifrån oss vår rätt till en rättvis rättegång eftersom det gör det svårt att bedöma riktigheten i beslutet.

Ett beslut är alltid fel om man gör avsteg från rättssäkerheten

Försäkringskassan har till HejaOlika uttalat att myndighetens bristande dokumentation inte betyder att besluten som fattas i berörda ärenden är fel. Jag håller inte med. Ett betungande beslut måste alltid betraktas som fel om man vid utredningen och handläggningen av ärendet har gjort avsteg från de olika skyddsreglerna och rättssäkerhetsprinciperna. Ett annat synsätt riskerar vårt anseende som en rättsstat.

Artikelns författare Jessica Gustavsson har varit ombud för kvinnan som överklagade Försäkringskassans beslut.

HejaOlika har bett Försäkringskassan kommentera denna artikel. Försäkringskassans presstjänst har meddelat att man avstår från att kommentera.