LSS-skolan 2023: 4. Ledsagarservice och kontaktperson

Lektion 4 av LSS-skolan tar upp insatserna ledsagarservice och kontaktperson. Det är två insatser som ska göra det möjligt att delta fullt ut i samhällslivet trots funktionsnedsättningar.

Detta krav finns även i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ofta kallad Funktionsrättskonventionen, där artikel 3 c beskriver kravet på fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället.

6 reflektioner

1. Insatser som även finns med skarpare krav i Funktionsrättskonventionen.
2. Små och inte så resurskrävande insatser.
3. Båda minskar vilket oroar – då behov inte saknas.
4. Domstolars praxis stämmer dåligt med LSS och med Funktionsrättskonventionen.
5. Kommunala riktlinjer begränsar – vilket strider mot lagen.
6. Kontaktperson ska vara en ”god vän”, något som rimligen alla har rätt till.

Vad innebär ledsagarservice och kontaktperson enligt LSS?

Insatserna ledsagarservice (paragraf 9.3) och kontaktperson (paragraf 9.4) är förhållandevis små, både mätt i antal personer och i kostnad. Antalet personer som utnyttjar ledsagare genom LSS är cirka 6 700. Antalet personer som har kontaktperson genom LSS är cirka 17 500.

Båda insatserna har minskat de senaste åren. Befolkningstillväxten i Sverige är drygt en procent per år vilket gör att minskningen är ännu större än de absoluta talen.

Ledsagarservice har minskat med 22 procent på 10 år, och plussar jag på befolkningsökningen blir det en minskning med mer än 30 procent.

För kontaktperson har minskningen skett efter en topp år 2016 på 19 600 personer till 17 500 personer år 2021, det vill säga en minskning med 10 procent. Även här är minskningen egentligen ännu större, med tanke på befolkningstillväxt. Av totala LSS-kostnaderna utgör de två insatserna tillsammans 1,5 procent.

Vad är målet med ledsagarservice och kontaktperson?

Insatserna har som mål att bryta isoleringen och ge delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Insatserna ska möjliggöra externa kontakter och att kunna delta i olika aktiviteter och få ingå i en gemenskap med andra utanför sina LSS-verksamheter. Man ska inte utestängas från samhällets utbud av fritidsaktiviteter.

Dessa enkla och förhållandevis billiga insatser är väl inget problem? Tyvärr ser vi att kommunerna begränsar dessa insatser allt mer. Till exempel har man självsvåldigt, med viss hjälp av förvaltningsrätterna, bestämt att de som bor i gruppbostad inte ska ha ledsagning eller kontaktperson.

Ett annat problem är att kommuner inte behöver betala ledsagares utgifter, efter en dom i HFD, Högsta Förvaltningsdomstolen. Idag är det ungefär var femte kommun som utnyttjar denna dom för att slippa betala.

Länsförbundet FUB Stockholms undersökningar visar att skillnaderna mellan kommunerna är stor, trots att samma lag gäller för alla. Antalet LSS-domar i förvaltningsrätterna har tredubblats sedan år 2010! Många av dessa avser ledsagare eller kontaktperson.

Ledsagarservice
(Insatsen ledsagarservice, § 9.3)

Ledsagarservice är en viktig insats för personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i det allmänna samhällslivet. Detta stöds också av FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Det har uppstått en felaktig ”praxis”; att de som bor i en gruppbostad inte ska kunna få ledsagarservice, utan att detta ska utföras av personalen på bostaden. Men i verkligheten täcks inte detta behov i det ordinarie stödet på de flesta LSS-boenden. förändringar tillbaka till ursprungstankarna i LSS.

Varifrån kommer ”praxis” som strider mot LSS principer?

Den praxis som har utvecklats gällande ledsagarservice är ett tydligt exempel på hur praxis som saknar stöd i LSS och förarbetena, hotar ett flertal LSS-insatser. Domstolarnas bristande kunskap om LSS har urholkat lagens grundläggande principer.

Ett exempel på detta är domen i frågan om ledsagaromkostnader. I den har HFD kommit fram till att ledsagaromkostnader inte omfattas av insatsen ledsagarservice. Konsekvensen av domen blir exempelvis att en person som beviljats ledsagning för att gå på bio, måste betala både sin egen och ledsagarens biljett. Detta strider mot merkostnadsprincipen som fastslår att den enskilde inte ska ha några merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning.

De begränsningar som införts efter märkliga domar i HFD, och som gäller både ledsagaromkostnader och avstånd (resor), har skapat stor frustration hos funktionsrättsorganisationerna.

På grund av en annan HFD-dom har det blivit mycket svårt att få ledsagarservice utanför hemkommunen, vilket i praktiken innebär att de som behöver ha stöd av en ledsagare för att kunna genomföra en semesterresa är hänvisade till sin närmiljö. Även denna dom strider mot LSS intentioner att personer med omfattande funktionsnedsättningar ska få leva som andra, och inte tvingas till kommunarrest.

Hur tänkte politikerna när ledsagarservice infördes?

Ledsagarservice utvecklades ursprungligen för synskadade. Insatsen fanns redan före LSS, både i Omsorgslagen och i Socialtjänstlagen.

Handikapputredningen ville att den skulle ingå i ”tidsbunden hemtjänst” och fortsätta i Socialtjänstlagen. Ministern ville dock annorlunda. I en specialmotivering till LSS-propositionen 1992/93:159 skrev socialminister Bengt Westerberg följande om ledsagarservice:

Insatsen ledsagarservice lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra.

För personkretsen i denna lag skall ledsagarservice ges enligt denna bestämmelse om han begär det och inte enligt socialtjänstlagen.

Avsikten är att den enskilde skall få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven.

Hur fungerar ledsagarservice idag?

Under senare år har kommunerna begränsat insatsen ledsagare på olika sätt. De stöder sig delvis på domar i Högsta Förvaltningsdomstolen, HFD.

En begränsning är att kommunerna enligt en dom i HFD från 2011 (HFD 2011 ref 8) inte behöver betala ledsagarens omkostnader. En annan begränsning är att HFD i en annan dom från 2011 (HFD 78–11) har nekat rätt till ledsagare för utlandsresa.

Ett större problem är att många kommuner i sina ”riktlinjer” har bestämt att ledsagare inte beviljas för personer som bor i gruppbostad. Och att den bara gäller för resor inom egna kommunen.

Med dessa begränsningar har insatsen ledsagarservice blivit skadeskjuten, anser intresseorganisationer för personkretsen med LSS. I undersökningar, som Länsförbundet FUB i Stockholm gjort, om utfall av domar i Förvaltningsrätterna från 2011 avseende ledsagare, så har den enskilde bara fått positivt utfall i 2 av 10 domar.

I Socialstyrelsens kartläggning år 2015 konstaterar man att:

”Ledsagarservice är den insats som i de genomgångna riktlinjerna innehåller flest avgränsningar. Det är mer än 50 procent av riktlinjerna som innehåller avgränsningar för denna insats.”

Dessa begränsande riktlinjer kan handla om åldersbegränsningar, geografiska begränsningar, timbegränsningar, begränsningar vad det gäller ledsagarens kostnader och inte minst begränsningar i hur man får kombinera ledsagarservice med andra LSS-insatser. Riktlinjerna kan också handla om åldersbegränsningar eller föräldraansvar och schabloner i stället för att man utgår ifrån den enskildes individuella behov. Behoven hos varje enskild person är ofta komplexa och låter sig inte beskrivas i schabloner eller typfall. Ytterligare begränsningar kan vara att man endast beviljas stöd under själva förflyttningen från punkt A till punkt B, och att inte omvårdnad ingår.

Funktionsrätt Sverige har i en analys konstaterat att det inte finns något stöd i lagstiftningen för generella begränsningar av ledsagarservicen, till exempelvis närmiljön eller ett visst antal timmar eller tillfällen. Det är situationen och behovet som ska vara avgörande för hur insatsen ska utformas och vem som kan vara lämplig som ledsagare. Om kommunala riktlinjer innehåller avgränsningar och är formulerade så att de riskerar att bli styrande kan det därför finnas en uppenbar risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av den enskildes behov. Om kommunala riktlinjerna ska finnas som stöd för utredning av behov måste dessa vara förenliga med lagtext, förarbeten och rättspraxis.

Kontaktperson
(Insatsen kontaktperson, § 9.4)

Den viktigaste uppgiften för en kontaktperson är att bryta den isolering som ofta drabbar en funktionshindrad och att tillföra kontakter utanför den normala kretsen av familj och personal.

Kontaktpersonen ska vara en ”god vän” som underlättar för den funktionshindrade att få ett självständigt liv utanför sitt normala boende eller arbete/daglig verksamhet.

Den enskilde ska ha stor påverkan på vem som ska vara kontaktperson genom eget val. Kommunens roll är på grund av uppdragets natur huvudsakligen att vara en förmedlare av kontaktpersoner och att aktivt arbeta för att få människor att engagera sig som kontaktpersoner.

Vad tänkte politikerna när kontaktperson infördes?

I en specialmotivering till LSS-propositionen skrev socialminister Bengt Westerberg följande om kontaktperson:

Biträde av en kontaktperson är en insats som kan komma i fråga både enligt den nuvarande omsorgslagen och socialtjänstlagen. Någon förändring av begreppet kontaktperson i förhållande till vad som menas därmed i omsorgslagen är här inte avsedd. En kontaktperson skall vara en medmänniska. Såsom närmare utvecklats i den allmänna motiveringen bör insatsen ses som ett icke professionellt stöd som ges av en människa med stort engagemang och intresse för andra människor. Något krav på särskild yrkeskompetens bör inte ställas.

En viktig uppgift för kontaktpersonen skall vara att bryta den funktionshindrades isolering genom samvaro och genom hjälp till fritidsverksamhet. Kontaktpersonen kan också ge råd till eller vara förespråkare för den funktionshindrade i olika situationer som inte är av så komplicerad natur att till exempel god man eller juridisk expertis bör anlitas. Någon särskild form för uppdraget bör inte finnas, såsom till exempel rapporteringsskyldighet till huvudmannen.

I den i januari 2019 presenterade en ny LSS-utredning, där skriver utredaren om kontaktperson:

Kontaktperson är en insats av betydelse både för möjligheten att få en aktiv och meningsfull fritid och för att få mellan-mänskliga kontakter utöver det professionella stödet som bland annat övriga insatser i LSS ger. Kunskaper om insatsen biträde av kontaktperson bör tas fram och sammanställas. För en ökad flexibilitet och ett mer varierat innehåll bör insatsen också kunna innehålla gruppaktiviteter.

Socialstyrelsen säger:

Biträde av kontaktperson är en insats med betydelse både för möjligheten att få en aktiv och meningsfull fritid och för att få medmänskliga kontakter utöver det professionella stödet som bland annat övriga insatser i LSS ger. Vi anser därför att det är självklart att kontakter med personal inom olika former av LSS-verksamhet inte kan svara mot det behov som en kontaktperson är avsett att ge stöd för.

Hur fungerar kontaktperson enligt LSS idag?

Kontaktperson får en viss låg ersättning från kommunen. Trots låga kostnader har rätten till kontaktperson under senare år begränsats, på samma sätt som med ledsagarservice.

Möjligheten att ha insatsen kontaktperson när man bor i gruppbostad är idag i princip obefintlig på grund av ”rättspraxis” från förvaltningsrätterna (dock inte från HFD). Motiveringen är att en person som bor i gruppbostad inte kan anses vara socialt isolerad. I förarbetena står det dock inte att detta ska vara ett krav.

En person med intellektuell funktionsnedsättning eller autism som bor i gruppbostad kan i allra högsta grad bli socialt isolerad och ha behov av kontaktperson. Gruppaktiviteter kan också vara svårt för en person med till exempel autism, men gruppaktiviteter är många gånger det enda som erbjuds på gruppbostad eftersom det inte finns personalresurser så det räcker till individuella aktiviteter.

Jag har dessutom svårt att se att personal kan ersätta kontaktpersonen som en god vän. Det blir en konstig sammanblandning av uppgifter för den anställde.

Varför avslås insatsen kontaktperson så ofta?

Ett exempel som jag inte vill undanhålla er, då det är så absurt:

137 vänner på Facebook – skäl att avslå kontaktperson! Det låter otroligt men en kommun i mellansverige har överklagat till kammarrätten för att få det prövat om NN kan anses socialt isolerad när han har 137 vänner på Facebook.

De skriver: ”Frågan i målet gäller framför allt hur isolering ska definieras i ett allt mer digitaliserat samhälle där ungdomar, och även äldre, umgås mycket med andra människor via sociala medier och olika chattsidor.”

Ett annat exempel publicerades i tidningen Dagens Omsorg (nu en del av HejaOlika). En 82-årig mamma beskrev där sin kamp att återfå kontaktperson till sin 53-årige son. Hon fick avslag i förvaltningsrätten, och inget prövningstillstånd i kammarrätten!

I undersökningar, som Länsförbundet FUB i Stockholm gjort, om utfall av domar i Förvaltningsrätterna från 2011 och 2013 om kontaktperson, så har den enskilde bara fått positivt utfall i 2 av 10 domar år 2011 och bara i 1 av 10 domar år 2013. Och då är mörkertalet av de som inte ens orkar eller finner det meningslöst att processa mycket stort. Antalet mål avseende LSS ökar också kraftigt. Kommunerna har upptäckt att det lönar sig för dem.

Kostnaden för kontaktperson är betydligt mindre än att anställd personal ska svara för insatsen. Så ”lönsamheten” handlar snarare om att kommunen slipper söka efter personer som vill bli kontaktperson. Den person som ska jaga dessa kontaktpersoner finns inte längre i kommunens organisation?

Vad innebär rättspraxis i individuella insatser enligt LSS?

”Rättspraxis” rörande insatsen kontaktperson har förändrats så att lagens intentioner urholkats allt mer. Dels har rättstillämpningen försämrat insatsen från dess ursprungliga syfte, dels varierar rättstillämpningen tydligt från fall till fall.

”Rättspraxis” har utvecklats i en negativ riktning som inte är förenlig med lagens intentioner. Det finns inget avgörande från HFD om rätten till kontaktperson.

Det finns inte något stöd i lagstiftningen för generella begränsningar av kontaktperson till exempelvis ett visst antal timmar eller tillfällen. Det är den specifika situationen och behovet som ska vara avgörande för hur insatsen ska utformas och vem som kan vara lämplig som kontaktperson. Om kommunala riktlinjer omfattar avgränsningar och är formulerade så att de riskerar att bli styrande, uppstår en uppenbar risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av den enskildes behov.