LSS-skolan lektion 17: Hur ska lagen tolkas?

Harald Strand är författare till LSS-skolan här på HejaOlika. Foto: Linnea Bengtsson.
Harald Strand är författare till LSS-skolan här på HejaOlika. Foto: Linnea Bengtsson.
Annons (artikeln fortsätter nedanför)
Annons för Tidvis

 

2016-10-04

Utgångspunkten med LSS-skolan här på HejaOlika är att visa att lagen inte alls är otydlig! För att förstå lagens mål måste man dock gå tillbaka till LSS-propositionen.

Vi ser tyvärr att osäkerhet verkar gälla för myndigheter och specialister av idag. Vi ser hur personer utan att deras funktionshinder har ändrats ändå får ändrade beslut och då knappast med mer stöd. Vissa blir till och med av med insatser de haft i många år. Vad som är orsaken är svårt att direkt se.

Visst var det ett mer solidariskt samhällsklimat då för drygt 20 år sedan, men det skall väl inte påverka tolkningen av en lag?

Jag tänkte ändå starta med några myter om LSS:

 

1. Antalet personer med LSS ökar lavinartat!

Sedan 2010 har antalet LSS personer ökat med 1 procent per år, vilket bör jämföras med att befolkningstillväxten ligger på 0,8 procent per år. Jag skulle påstå att ökningen följer befolkningstillväxten med en liten variation pga. gruppens litenhet. Så knappast lavinartad ökning!

 

2. Kostnader för LSS skenar!   

Med 0,5 procent mer än löneinflationen, dvs. de löneökningar som varit per år under samma tid. Och då skall vi komma ihåg att Kommunal har fått mer de senaste åren. Det som skenar är nog pennan/fingret hos de som skriver om detta.

 

3. LSS är dyrt för kommunerna!

Är man ”smålänning” så är ju det mesta för dyrt. Själv är jag det bara till 25 procent så jag jämför hellre med vad annat kostar i kommunens budget. Jag har då konstaterat att det genomsnittligt är runt 5 procent av kommunens totala kostnader som går till LSS verksamhet. Så det är knappast LSS som äventyrar kommunens överlevnad.

 

4. Det fuskas stort med personlig assistans!

Verkligheten är ju att det absolut inte fuskas mer än i andra förmånssystem, betydligt mindre än i t.ex. föräldraförsäkringen. Fusket som upptäckts i assistansersättningen är betydligt mindre än 1 procent, dvs. långt ifrån Billums 9-15 procent. Jag har undrat över varför retoriken om detta florerar till och med i debattartiklar från Försäkringskassans ledning och från ansvariga statsråd i debatter samt även i utredningsdirektiven till den nya LSS-utredaren.

 

5. Förvaltningsrätterna garanterar likabehandling!

Nej, så är det tyvärr inte! Vi har i våra (FUB i Stockholms län) visat detta i flera rapporter. Var du bor, och vilka domare som råkar sitta som ansvariga i målen, avgör! Om jag är snäll kan jag säga att det beror på okunskap om LSS. Förhoppningsvis är det så, då kunskap kan förändras. Men om det beror på attityder blir jag rädd.

 

Bakgrunden till LSS

Några citat från LSS-propositionen är bra att starta med för att minnas bakgrunden:

”Människor med handikapp har i alltför liten grad fått del av välståndsutvecklingen”

” …vissa behöver mer för att få lika”

”De skall inte vara prisgivna åt vad de uppfattar som myndigheters godtycke”

”Den människa som har ett svårt handikapp får aldrig betraktas som föremål för åtgärder, utan skall ses som en individ med rättigheter.”

 

Hur tolkas lagar generellt?

Ordet prejudikat kommer ursprungligen från latinets praeiudicatum och betyder något som är avgjort på förhand. Utgångspunkten är ett avgörande i en principiell rättsfråga av en domstol, eller av en myndighet, som sedan uppfattas som vägledande eller som bestämmande – prejudicerande – för det organet, eller för andra organ.

”Ett prejudikat är ett avgörande i ett konkret fall, som sedan blir ett auktoritativt mönster för framtida avgöranden”

”Med ett prejudikat menar man ett avgörande som betraktas som vägledande eller bindande för framtiden”

Av dessa båda definitioner framgår att ett prejudikat för det första är ett avgörande i ett konkret fall. Detta avgörande innehåller förutom utslaget i just det målet, även viss vägledning för den framtida rättstillämpningen – beslutet i den principiella rättsfrågan i det konkreta fallet, kan alltså komma att bli vägledande för domar i liknande fall.

Vid bedömningen av rättsfrågor tillmäts tidigare avgjorda rättsfall större eller mindre vikt bl.a. beroende på domskälens sakliga tyngd och fallets ålder. För att kunna bedöma prejudikatets värde, måste vi således till det ovan nämnda lägga dels prejudikatets ålder, dels domskälens sakliga tyngd.

Vidare är det av intresse från vilken domstol i hierarkin avgörandet kommer. Det är endast de högsta instanserna i de olika domstolsordningarna som är avsedda att utgöra prejudikatinstanser - HD, HFD, AD och MD.

Avgörandena, det vill säga prejudikaten, från dessa instanser syftar till att vara vägledande för domstolarnas rättstillämpning. Redan här är det dock viktigt att poängtera att det inte finns någon ovillkorlig skyldighet för underrätterna att följa de principer som de högsta instanserna fastslagit. Prejudikatbundenheten anses vara relativ, inte absolut.

Prejudikatens roll kan alltså sägas vara icke bindande, men de bör ändå beaktas som sakliga skäl och som auktoritetsskäl i den juridiska argumentationen. Som regel följs prejudikaten i svensk rättspraxis och har vidare stor betydelse för rättsvetenskapen. De tillfällen då en underrätt väljer att gå emot ett prejudikat är när underrätten önskar ge överinstansen möjligheten att ompröva tidigare praxis, såsom då praxis strider mot lag, mot förarbete eller mot något annat prejudikat från högsta instansen.

Prejudikat

Prejudikat, ett inom juridiken vanligt begrepp som innebär att tidigare dom, beslut eller utslag i en domstol fungerar som regel eller vägledning i senare inträffade mål eller ärenden med likartade omständigheter.

Sverige, övriga Norden och länderna på kontinenten har en kodifierad lag; lagstiftningen är i regel nedskriven (kodifierad), men prejudikat fungerar ändå som rättskälla. När den kodifierade lagen inte ger några tydliga riktlinjer vägs prejudikaten in vid domstolarnas rättsskipning. Ett prejudikat är inte juridiskt bindande på samma sätt som den av riksdagen stiftade lagen, utan prejudikat har i Sverige i regel setts som exempel eller rättspraxis, men det råder inte någon full konsensus. Normalt ses ett prejudicerande rättsfall som något som visar hur lagen skall användas i praktiken.

Rättspraxis

Rättspraxis är ett samlingsbegrepp för de rättsliga avgöranden, i framförallt domstolar, som anses vara en rättskälla och således utgöra vägledning för avgöranden av kommande fall. Ett rättsfall vars avgörande blir rättspraxis kallas prejudikat. I Sverige är det i första hand domar från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen som anses prejudicerande, men även domar från hovrätter och kammarrätter kan ha ett visst prejudikatvärde.

I svensk rätt är en domstol inte formellt bunden av tidigare domstolsbeslut, varken i lägre eller högre instans. Det är dock sällsynt att en domstol frångår tidigare praxis, särskilt om denna slagits fast i högsta instans.

 

Förhållandet mellan rättskällor

En vanlig indelning i Sverige är att rättskällorna rangordnas i följande ordning:
•    Författningar (lagar och förordningar)
•    Förarbeten (till exempel propositioner)
•    Rättspraxis (prejudikat)
•    Doktrin (juridisk litteratur)
•    Övrigt (bland annat sedvänja)

Författningar, det vill säga grundlagar, lagar och förordningar, är den främsta rättskällan och de är bindande för domstolarna.

Förarbeten är de utredningar och politiska uttalanden som har ingått i arbetet med att stifta en ny lag. I Sverige ingår bland förarbetena utredningar, remisser, propositioner, utskottbetänkanden, och yttranden från Lagrådet som har ingått i förberedelserna för stiftandet av en lag. De ses som en vägledning för lagtolkningen, och även om de inte är bindande på samma sätt som författningar bör domstolar följa dem. Förarbeten ligger på ungefär samma nivå som rättspraxis och det finns inom rättsvetenskapen olika åsikter om förarbeten eller rättspraxis är viktigast. Förarbetena har en stark ställning som rättskälla i Sverige, starkare än i de flesta andra länder.

Lagtexter är ofta ganska kortfattade och allmänt hållna. I förarbetena hittar man ofta uppgifter om syftet med en viss bestämmelse och mer detaljerade anvisningar om hur begreppen i lagtexten ska förstås. Där kan också finnas anvisningar om hur enskilda situationer bör bedömas med hjälp av lagen. I propositioner och utredningar finns det inte sällan en beskrivning av det gällande rättsläget och hur det har utvecklats över tiden, vilket också kan vara en hjälp vid tolkningen.

Domar som i Sverige har avgjorts av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen eller vissa specialdomstolar skapar prejudikat som kan användas för att tolka liknande ärenden i framtiden. Prejudikaten bildar tillsammans rättspraxis. När det gäller frågor som inte har avgjorts i högsta instans kan även avgöranden på näst högsta nivån ge någon ledning (i Sverige hovrätt eller kammarrätt). Även om prejudikaten formellt sett inte är bindande i Sverige följs de ändå i stort sett alltid av domstolarna. Förarbeten ligger på ungefär samma nivå som rättspraxis och det finns inom rättsvetenskapen olika åsikter om förarbeten eller rättspraxis är viktigast.

I de domar som bildar rättspraxis är särskilt domstolens motiveringar viktiga. De innehåller bland annat förklaringar till beslutet, förklaringar som kan vara till ledning för andra domstolar. En prejudicerande dom kan dock inte användas som en allmängiltig rättsregel, dels eftersom det kan finnas särskilda omständigheter i det enskilda fallet och dels eftersom domen i regel är begränsad till att avgöra det som parterna har yrkat. Prejudikatet gäller därför inte sådant som domstolen hade kunnat avgöra om parterna yrkat något annat. Om domstolen ändå uttalar sig om sådant som ligger vid sidan av målet skapar det inte något prejudikat.

Doktrin är ett annat namn för juridisk litteratur och artiklar som publiceras i rättsvetenskapliga tidskrifter. Där hittar man ofta information om rättsfall, utredningar och förarbeten. Den innehåller förklaringar till och sammanfattningar av den gällande rätten. Ibland finns också diskussioner om hypotetiska fall med frågor som inte prövats, eller förslag till nya rättsregler. Doktrinen är inte bindande, men kan spara tid och ge visst stöd i tolkningsarbetet. Domar som inte är prejudicerande eller vägledande tillhör denna grupp dvs. alla domar i förvaltningsrätterna samt merparten i kammarrätterna.

Sedvänja, sed, eller bruk är det sätt som något vanligen brukar utföras utan att det är bestämt i nedskrivna regler. När en sådan sedvänja används allmänt och uppfattas som bindande inom ett visst område kan den få status som rättsregel. Man talar då om sedvanerätt. Sedvänja gäller i vissa fall före dispositiva lagar, dvs. lag som går att avtala bort, utan att det räknas som sedvanerätt.

Avtal kan användas för tolkning i tvister som rör det aktuella avtalet. Vissa avtal som normalt används i vissa situationer, så kallade standardavtal har en så stark ställning att de anses som sedvänja och kan användas som en allmän hjälp för tolkning av tvister i det område som standardavtalet gäller. Även om avtal kan användas för tolkning är det knappast en rättskälla i den mening som oftast ligger i ordet.

 

Vad är då speciellt med LSS?

Det är en lag som har sitt ursprung från 1985 års omsorgslag. Merpart är lika. LASS/PA är nytt.

Omfattande förarbeten finns i 1989 års Handikapputredning, sex delrapporter och ett slutbetänkande - på totalt drygt 2000 sidor!

LSS är en individuell lag. Den styrs helt av varje persons individuella behov och önskningar! Det gör att prejudikat är väldigt sällsynt – då varje individs olika behov utgör grunden.

Fundera gärna över hur ofta som hänvisas till ”prejudikat” av kommuner och jurister! Hur många av dessa hänvisningar är korrekta enligt lagen?

 

Hur skall LSS tolkas?

Som vanligt är lagtexten grunden, men när man läser lagtexten för LSS bör man även ha läst propositionen för att förstå de grundläggande principerna samt målet!

För er som verkligen vill tolka LSS som det är tänkt är dessa principer en god hjälp!

Svårigheterna i tolkningen är just ovanan att lagen inte är kollektiv – och där begås de flesta misstagen av kommunerna och tyvärr även av Förvaltningsrätterna.

Just rättsosäkerheten i Förvaltningsrätten (FR) är besvärande! Inte bara vi i FUB har påpekat detta utan även andra myndigheter som ISF (Inspektionen för socialförsäkringen).

 

Varför är LSS en rättighetslag?

Tanken är ju att det skeva styrkeförhållandet mellan den enskilde och kommunen skall balanseras av Förvaltningsrätten. FR är dessutom skyldig att själva utreda omständigheterna för att säkerställa den enskildes rätt!

Tyvärr sker det mycket sällan. FR dömer istället nästan alltid utifrån det material som parterna lagt fram. Det gör det svårt för den enskilde att vinna mot övermakten kommunen som har alla resurser, både juridikska och ekonomiska!

Det visar sig i att kommunerna vinner mer än 9 av 10 mål i FR - en statistisk orimlighet, som borde få några ansvariga att vakna.

Ofta hänvisas till tidigare mål i FR vilket, som jag skriver ovan, inte är korrekt, då de inte har något vägledande rättsvärde. Trots det pågår detta utan att någon ansvarig reagerar. Dessutom väljer ofta kommunen ut just de domar från FR som stöder deras sak, trots att det finns andra som stöder motpartens! Att det finns domar i FR som dömt olika i vad vi kan uppfatta som samma ärende kan och skall bero på att det är individernas individuella behov som skall prövas i LSS, och alla har vi olika behov.

Den enskilde behöver professionellt stöd, ett förslag från Handikapputredningens som tyvärr föll bort i LSS-propositionen. Resultatet är att FR inte fungerar som garant för rättsäkerheten för LSS-gruppen!

Allmän rättshjälp i LSS behövs av just de skälen, enligt min uppfattning. Lagen är fantastisk – det är tolkningen som är problemet!

De grundläggande principerna jämlikhet, självbestämmande, kontinuitet och delaktighet är viktiga i den tolkningen. Ni kan läsa om dessa principer i tidigare lektioner här i LSS-skolan.

I vår tolkning måste vi också förstå vad som är lagens intentioner och mål. I korthet är målet med LSS att leva som andra trots funktionsnedsättningar.

Eller lite mer detaljerat uttryckt i propositionen:

LSS är avsedd att tillförsäkra personer med omfattande funktionshinder en god service och ett gott stöd, oavsett var de bor och oavsett vilka de lokala ambitionerna är. Det övergripande målet är att den enskilde skall kunna leva som andra, trots sitt funktionshinder. Jämlika livsvillkor innebär att jämförelser måste göras med villkor som gäller för jämnåriga som inte har funktionshinder.

Den enskilde skall kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors liv som möjligt och i gemenskap med andra.

Ofta används goda levnadsvillkor som ett mål, men det är mer ett mått på den kvalitetsnivå som LSS insatser är avsedda att ge, jämfört med de insatser som ges i SoL som skall ge skälig levnadsnivå. Goda levnadsvillkor ska ses som ett övergripande begrepp som anger kvalitet och nivå på de särskilda insatserna. Eller som det uttrycks i propositionen:

”Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.”

Genom insatserna i LSS skall den enskilde således tillförsäkras goda levnadsvillkor.  Förarbeten till LSS slår fast att begreppet goda levnadsvillkor är ett kvalitetskrav på de insatser som beviljas enligt lagen. Begreppet är alltså inte ett mått på den levnadsnivå ovanför vilken inga insatser skall beviljas. Det är behovet av insatsen som ska bedömas, inte vilka levnadsvillkor sökanden har i andra insatser.

Trots det fattar såväl kommuner som domstolar idag beslut utifrån uppfattningen att den enskilde ”redan har goda levnadsvillkor”. Den enskilde nekas rätt till en insats för att han eller hon ”uppnår goda levnadsvillkor ändå”. Formuleringar av typen ”Frågan i målet är om NN måste beviljas insatsen för att tillförsäkras goda levnadsvillkor” är vanligt förekommande i Förvaltningsrätterna. Det är uppenbart en helt felaktig tillämpning av begreppet goda levnadsvillkor om man läser lag och förarbeten. Goda levnadsvillkor var endast tänkt att utgöra ett kvalitetskrav på insatserna.

Den enskilde har rätt till en insats om han eller hon har behov av insatsen, om behovet inte faktiskt är tillgodosett på annat sätt. När insatsen sedan verkställs så ska den vara av så god kvalitet att den tillförsäkrar den enskilde goda levnadsvillkor. Nuvarande felaktiga rättstillämpning medför stora rättsförluster för den enskilde. Den tidigare LSS-kommittén uppmärksammade detta och föreslog att lagtexten snarast skulle förtydligas för att komma till rätta med den felaktiga tillämpningen. Det var år 2008!

LSS är en ambitionshöjning jämfört med socialtjänstlagen (SoL) och dess skäliga nivå. Stöd enligt SoL ska vara rimligt. Stöd enligt LSS ska vara utmärkt. Det finns motiv till skillnaden och den kan tydligast förklaras genom målgrupperna för lagstiftningen. Målgruppen för SoL kan vara vem som helst i befolkningen någon gång under livet. Man kan exempelvis under en period av livet vara beroende av försörjningsstöd (socialbidrag). Målgruppen för LSS är för personer med omfattande och varaktiga funktionsnedsättningar, ofta medfödda och livslånga. Det är en betydligt mer begränsad målgrupp. Därför är det varken orimligt eller orättvist att det finns en skillnad i kvalitetsnivå.

En av det mest missbrukade tolkningar som görs av kommunerna gäller principen om kontinuitet i LSS. I lagens 7 § står bland annat:

Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

I propositionen utvecklas detta som att den enskilde måste kunna lita på att insatser ges så länge behov föreligger vilket innebär att kontinuiteten skall garanteras. Kontinuitet innebär att den enskilde ska kunna känna trygghet i att stödet varar så länge behovet finns och inte plötsligt upphör eller förändras, detta för att göra tillvaron överblickbar.

I en snävare bemärkelse handlar det om att stödet inte skall upphöra eller förändras om inte den enskilde själv deltagit i ett beslut. I ett längre perspektiv handlar det om att våga planera för en framtid och kunna lita på att samhället tar ett långsiktigt ansvar.

Att nya myndighetschefer gör omprövningar och ger korta beslut har således inget stöd i lagen. Ändå ser vi det, om och om igen, i olika kommuner. Det som framförs är ”vi vill bara pröva lagen och våra beslut i domstol”. Det är en cynisk syn då de ansvariga i kommunerna är väl medvetna om att de med sina stora resurser vinner runt 90 procent av alla mål i Förvaltningsrätterna.

När vi är inne på vad som inte skall styra hur insatserna beslutas så fastslog Regeringsrätten tidigt, i flera domar, att resursbrist inte är skäl till avslag av en insats och att kommunens egna ekonomiska förhållanden inte heller är ett godtagbart skäl till avslag.

Att avvända besparing eller budgetavvikelse som skäl till avslag av insatser är alltså att inte följa lagen!

Viktigt att konstatera är också att LSS skall inte innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt andra lagar. LSS är en pluslag för det fåtal som ingår i personkretsen.

Något som just nu är aktuellt att förtydliga är hur principen delaktighet i LSS beskrivs. Som möjligheten för personkretsen, att utifrån önskemål och behov vara delaktig i samhället med allt vad det innebär från att rösta, vara aktiv i föreningar, gå på bio, få begriplig samhällsinformation med mera. Och i ett mer personligt perspektiv ges möjlighet att delta i val och beslut runt den egna livssituationen i relation till personal, handläggare med flera.

Fundera gärna på hur detta fungerar för de som inte har personlig assistans.

Varför nedrustning?

Varför pågår nedrustning av LSS genom allt mer restriktiva och ofta felaktiga tolkningar av lagen?

• Pengar. Har "spara mest är bäst" blivit ett mål för kommunerna? Det är egentligen märkligt, då gruppen är så liten och utgör bara runt 5 procent av kommunernas kostnadsbudget. Dessutom gör utjämningsystemet att alla kommuner i princip betalar lika i förhållande till antalet innevånare.   

• Attityder som ”vad ger det mig?” är en skillnad i samhällsklimatet jämfört när lagen skrevs. Det är oroande för en liten grupp som behöver mer solidaritet för att uppnå målen med LSS.

• Politiska läget där ibland nödvändiga beslut inte tas av rädsla för att eventuellt förlora väljare. Taktik vinner således över ideologi.

• Skicklig retorik, som vi just nu ser i debatten om personlig assistans. Retoriken har blivit så stark att den smittat av sig även till hur kommunerna tolkar LSS. Inte utifrån lagens mål utan snarare ”var ligger golvet”, det vill säga minsta möjliga insats för klara prövning i Förvaltningsrätterna. Tillsammans med hur dessa just nu fungerar blir lagens intentioner och mål och vad som står i förarbeten ofta försummande.

När man pratar om en ”översyn av LSS” borde det därför just detta ingå: hur lagen intentioner och mål har uppnåtts. Som jag tolkar ”översyn” handlar det då om att undersöka om lagen fungerar som det var tänkt i intentioner och mål.

Med mitt synsätt borde direktiven för LSS-utredningen handla om:

• Att rättsäkerheten garanteras av Förvaltningsrätten.

• Att kommunerna ger det stöd och hjälp som beskrivs i insatserna.

• Att goda levnadsvillkor garanteras och då även ekonomiskt vilket idag saknas (även om det egentligen finns med i LSS lagtext genom 19 paragrafens förbehållsbelopp).

• Att personkretsen uppnår målet med ett liv som alla andra trots sina funktionshinder.

• Att LSS-insatserna inte begränsas av brist på resurser.

• Att tillse att rättshjälp som Handikapputredningen föreslog kommer med i LSS.

Jag hoppas att just att denna lektion läses av alla de som jag kallas ”ansvariga” för LSS och av så många av våra politiker som möjligt!

   

Harald Strand

Lägg till ny kommentar

Innehållet i detta fält är privat och kommer inte att visas offentligt.

Ren text

  • Inga HTML-taggar tillåtna.
  • Rader och stycken bryts automatiskt.
  • Webbadresser och e-postadresser görs automatiskt om till länkar.
Skriv in din kommentar här.
Genom att skicka in det här fomuläret så accepterar du Molloms användarvillkor.