LSS-skolan 2024: 4. Ledsagarservice och kontaktperson

Lektion 4 av LSS-skolan tar upp insatserna ledsagarservice och kontaktperson. Det är två insatser som ska göra det möjligt att delta fullt ut i samhällslivet trots funktionsnedsättningar.

Detta krav finns även i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ofta kallad Funktionsrättskonventionen, där artikel 3 c beskriver kravet på fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället.

Domstolars praxis stämmer dåligt med LSS och med Funktionsrättskonventionen. Kommunala riktlinjer begränsar, vilket strider mot lagens intentioner.

Vad innebär ledsagarservice och kontaktperson enligt LSS?

Insatserna ledsagarservice (paragraf 9.3) och kontaktperson (paragraf 9.4) är förhållandevis små, både mätt i antal personer och i kostnad. Antalet personer som utnyttjar ledsagare genom LSS är cirka 6 400. Antalet personer som har kontaktperson genom LSS är cirka 17 000.

Båda insatserna har minskat de senaste åren. Befolkningstillväxten i Sverige är drygt en procent per år vilket gör att minskningen är ännu större än de absoluta talen.

Ledsagarservice har minskat med 27 procent på 13 år, och plussar jag på befolkningsökningen blir det en minskning med mer än 30 procent.

För kontaktperson har minskningen skett efter en topp år 2012 på 19 700 personer till 17 000 personer år 2022, det vill säga en minskning med 13 procent. Även här är minskningen egentligen ännu större, med tanke på befolkningstillväxt.

Av totala LSS-kostnaderna utgör de två insatserna tillsammans 1,5 procent.

Vad är målet med ledsagarservice och kontaktperson?

Insatserna har som mål att bryta isoleringen och ge delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Insatserna ska möjliggöra externa kontakter och att kunna delta i olika aktiviteter och få ingå i en gemenskap med andra utanför sina LSS-verksamheter. Man ska inte utestängas från samhällets utbud av fritidsaktiviteter.

Dessa enkla och förhållandevis billiga insatser är väl inget problem? Tyvärr ser vi att kommunerna begränsar dessa insatser allt mer. Till exempel har kommunerna självsvåldigt, med viss hjälp av förvaltningsrätterna, bestämt att de som bor i gruppbostad inte ska ha ledsagning eller kontaktperson.

Ett annat problem är att kommuner inte behöver betala ledsagares utgifter, efter en dom i HFD, Högsta förvaltningsdomstolen. Idag är det ungefär var femte kommun som utnyttjar denna dom för att slippa betala.

Länsförbundet FUB Stockholms undersökningar visar att skillnaderna mellan kommunerna är stor, trots att samma lag gäller för alla. Antalet LSS-domar i förvaltningsrätterna har tredubblats sedan år 2010! Många av dessa avser ledsagare eller kontaktperson.

Ledsagarservice (insatsen ledsagarservice, § 9.3)

Ledsagarservice är en viktig insats för personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i det allmänna samhällslivet. Detta stöds också av FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Det har uppstått en felaktig ”praxis”; att de som bor i en gruppbostad inte ska kunna få ledsagarservice, utan att detta ska utföras av personalen på bostaden. I verkliga livet täcks inte detta behov i det ordinarie stödet på de flesta LSS-boenden.

Varifrån kommer ”praxis” som strider mot LSS principer?

Den praxis som har utvecklats för ledsagarservice är ett tydligt exempel på hur praxis, som saknar stöd i LSS och förarbetena, hotar ett flertal LSS-insatser. Domstolarnas bristande kunskap om LSS har urholkat lagens grundläggande principer.

Ett exempel på detta är domen i frågan om ledsagaromkostnader. I den har HFD kommit fram till att ledsagaromkostnader inte omfattas av insatsen ledsagarservice. Konsekvensen av domen blir exempelvis att en person som beviljats ledsagning för att gå på bio, måste betala både sin egen och ledsagarens biljett. Detta strider mot merkostnadsprincipen som fastslår att den enskilde inte ska ha några merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning.

De begränsningar som införts efter märkliga domar i HFD, och som gäller både ledsagaromkostnader och avstånd (resor), har skapat stor frustration hos funktionsrättsorganisationerna.

På grund av en annan HFD-dom har det blivit mycket svårt att få ledsagarservice utanför hemkommunen, vilket i praktiken innebär att de som behöver ha stöd av en ledsagare för att kunna genomföra en semesterresa är hänvisad till sin närmiljö. Även denna dom strider mot LSS intentioner, att personer med omfattande funktionsnedsättningar ska få leva som andra, och inte tvingas till kommunarrest.

Socialstyrelsen vill stärka ledsagningen

Socialstyrelsen utkom i juni 2023 med en rapport som visade att mellan 2010 och 2022 har beslut om ledsagning för personkrets 3 i LSS minskat med 68 procent. Motsvarande för personkrets 1 och personkrets 2 i LSS är 15 respektive 18 procent.

I rapporten konstateras bland annat att ledsagning till de personer som har behov att röra sig i samhället kan ge hälsoekonomiska effekter för målgruppen och skulle kunna ses som en social investering.

Socialstyrelsen föreslår att förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag bör utredas.

Detta hakar ordförande i Synskadades Riksförbund på och säger att Socialstyrelsen förslag är både välkommet och nödvändigt. Han konstaterade att ”lagstiftningen fungerar inte för synskadade som behöver ledsagning”.

Hur tänkte politikerna när ledsagarservice infördes?

Ledsagarservice utvecklades ursprungligen för synskadade. Insatsen fanns redan före LSS, både i Omsorgslagen och i Socialtjänstlagen.

Handikapputredningen ville att den skulle ingå i ”tidsbunden hemtjänst” och fortsätta i Socialtjänstlagen.

Ministern ville dock annorlunda. I en specialmotivering till LSS-propositionen 1992/93:159 skrev socialminister Bengt Westerberg följande om ledsagarservice:

”Insatsen ledsagarservice lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra.

För personkretsen i denna lag skall ledsagarservice ges enligt denna bestämmelse om han begär det och inte enligt socialtjänstlagen.

Avsikten är att den enskilde skall få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven.”

Hur fungerar ledsagarservice idag?

Under senare år har kommunerna begränsat insatsen ledsagare på olika sätt. De stöder sig delvis på domar i Högsta Förvaltningsdomstolen, HFD.

En begränsning är att kommunerna enligt en dom i HFD från 2011 (HFD 2011 ref 8) inte behöver betala ledsagarens omkostnader. En annan begränsning är att HFD i en annan dom från 2011 (HFD 78–11) har nekat rätt till ledsagare för utlandsresa.

Ett större problem är att många kommuner i sina ”riktlinjer” har bestämt att ledsagare inte beviljas för personer som bor i gruppbostad. Och att den bara gäller för resor inom egna kommunen.

Med dessa begränsningar har insatsen ledsagarservice blivit skadeskjuten, anser intresseorganisationer för personkretsen med LSS. I undersökningar, som Länsförbundet FUB i Stockholm gjort, om utfall av domar i Förvaltningsrätterna från 2011 avseende ledsagare, så har den enskilde bara fått positivt utfall i 2 av 10 domar.

I Socialstyrelsens kartläggning år 2015 konstaterar man att:

”Ledsagarservice är den insats som i de genomgångna riktlinjerna innehåller flest avgränsningar. Det är mer än 50 procent av riktlinjerna som innehåller avgränsningar för denna insats.”

Dessa begränsande riktlinjer kan handla om åldersbegränsningar, geografiska begränsningar, timbegränsningar, begränsningar vad det gäller ledsagarens kostnader och inte minst begränsningar i hur man får kombinera ledsagarservice med andra LSS-insatser.

Riktlinjerna kan också handla om åldersbegränsningar eller föräldraansvar och schabloner, i stället för att man utgår ifrån den enskildes individuella behov. Behoven hos varje enskild person är ofta komplexa och låter sig inte beskrivas i schabloner eller typfall.

Ytterligare begränsningar kan vara att man endast beviljas stöd under själva förflyttningen från punkt A till punkt B, och att inte omvårdnad ingår.

Funktionsrätt Sverige har i en analys konstaterat att det inte finns något stöd i lagstiftningen för generella begränsningar av ledsagarservicen, till exempelvis närmiljön eller ett visst antal timmar eller tillfällen. Det är situationen och behovet som ska vara avgörande för hur insatsen ska utformas och vem som kan vara lämplig som ledsagare. Om kommunala riktlinjer innehåller avgränsningar, och är formulerade så att de riskerar att bli styrande, kan det därför finnas en uppenbar risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av den enskildes behov. Om kommunala riktlinjerna ska finnas som stöd för utredning av behov måste dessa vara förenliga med lagtext, förarbeten och rättspraxis.

Kontaktperson (insatsen kontaktperson, § 9.4)

Den viktigaste uppgiften för en kontaktperson är att bryta den isolering som ofta drabbar en funktionshindrad och att tillföra kontakter utanför den normala kretsen av familj och personal.

Kontaktpersonen ska vara en ”god vän” som underlättar för den funktionshindrade att få ett självständigt liv utanför sitt normala boende eller arbete/daglig verksamhet.

Den enskilde ska ha stor påverkan på vem som ska vara kontaktperson genom eget val. Kommunens roll är på grund av uppdragets natur huvudsakligen att vara en förmedlare av kontaktpersoner och att aktivt arbeta för att få människor att engagera sig som kontaktpersoner.

Vad tänkte politikerna när kontaktperson infördes?

I en specialmotivering till LSS-propositionen skrev socialminister Bengt Westerberg följande om kontaktperson:

”Biträde av en kontaktperson är en insats som kan komma i fråga både enligt den nuvarande omsorgslagen och socialtjänstlagen. Någon förändring av begreppet kontaktperson i förhållande till vad som menas därmed i omsorgslagen är här inte avsedd. En kontaktperson skall vara en medmänniska. Såsom närmare utvecklats i den allmänna motiveringen bör insatsen ses som ett icke professionellt stöd som ges av en människa med stort engagemang och intresse för andra människor. Något krav på särskild yrkeskompetens bör inte ställas.

En viktig uppgift för kontaktpersonen skall vara att bryta den funktionshindrades isolering genom samvaro och genom hjälp till fritidsverksamhet. Kontaktpersonen kan också ge råd till eller vara förespråkare för den funktionshindrade i olika situationer som inte är av så komplicerad natur att till exempel god man eller juridisk expertis bör anlitas. Någon särskild form för uppdraget bör inte finnas, såsom till exempel rapporteringsskyldighet till huvudmannen.”

I den i januari 2019 presenterade nya LSS-utredning skriver utredaren om kontaktperson:

”Kontaktperson är en insats av betydelse både för möjligheten att få en aktiv och meningsfull fritid och för att få mellan-mänskliga kontakter utöver det professionella stödet som bland annat övriga insatser i LSS ger. Kunskaper om insatsen biträde av kontaktperson bör tas fram och sammanställas. För en ökad flexibilitet och ett mer varierat innehåll bör insatsen också kunna innehålla gruppaktiviteter.”

Socialstyrelsen säger:

”Biträde av kontaktperson är en insats med betydelse både för möjligheten att få en aktiv och meningsfull fritid och för att få medmänskliga kontakter utöver det professionella stödet som bland annat övriga insatser i LSS ger. Vi anser därför att det är självklart att kontakter med personal inom olika former av LSS-verksamhet inte kan svara mot det behov som en kontaktperson är avsett att ge stöd för.”

Hur fungerar kontaktperson enligt LSS idag?

Kontaktperson får en viss låg ersättning från kommunen. Trots låga kostnader har rätten till kontaktperson under senare år begränsats, på samma sätt som med ledsagarservice.

Möjligheten att ha insatsen kontaktperson när man bor i gruppbostad är idag i princip obefintlig på grund av ”rättspraxis” från förvaltningsrätterna (dock inte från HFD). Motiveringen är att en person som bor i gruppbostad inte kan anses vara socialt isolerad. I förarbetena står det dock inte att detta ska vara ett krav.

En person med intellektuell funktionsnedsättning eller autism som bor i gruppbostad kan i allra högsta grad bli socialt isolerad och ha behov av kontaktperson. Gruppaktiviteter kan också vara svårt för en person med till exempel autism, men gruppaktiviteter är många gånger det enda som erbjuds på gruppbostad eftersom det inte finns personalresurser så det räcker till individuella aktiviteter.

Jag har dessutom svårt att se att personal kan ersätta kontaktpersonen som en god vän. Det blir en konstig sammanblandning av uppgifter för den anställde.

Varför avslås insatsen kontaktperson så ofta?

I undersökningar, som Länsförbundet FUB i Stockholm gjort, om utfall av domar i förvaltningsrätterna från 2011 och 2013 om kontaktperson, så har den enskilde bara fått positivt utfall i 2 av 10 domar år 2011, och bara i 1 av 10 domar år 2013. Och då är mörkertalet av de som inte ens orkar eller finner det meningslöst att processa mycket stort. Antalet mål avseende LSS ökar också kraftigt. Kommunerna har upptäckt att det lönar sig för dem.

Kostnaden för kontaktperson är betydligt mindre än att anställd personal ska svara för insatsen. Så ”lönsamheten” handlar snarare om att kommunen slipper söka efter personer som vill bli kontaktperson. Den person som ska jaga dessa kontaktpersoner finns inte längre i kommunens organisation?

Och så finns numera tyvärr kommuner som har som mål att avslå alla insatser som går, oavsett vad det innebär för den enskilde och hens familj.

Ett exempel från en kommun:

Nyligen läste jag följande insändare på Arbetarbladet Gävle:

”Vad är det som händer här i Gävle kommun, ska de funktionsnedsatta inte få ha ett liv som alla andra? Det är väl en rättighet att få gå och fika, restaurangbesök, bio, museum, med mera? Att få ha vänner att umgås med.

Men nu håller kommunen på att ta av dem kontaktpersonerna som möjliggör ovanstående. Flera har nu blivit av med sin kontaktperson oavsett om man bor hemma eller på gruppbostad även fast man tillhör LSS personkrets 1.

Många har haft sin kontaktperson i många år och det blir en stor förändring i deras liv när de nu blir av med sin kompis (i många fall den enda kompis man har). I beslutet står det att har man daglig verksamhet eller går på skola är man inte socialt isolerad. Man säger att man följer rättspraxis men en kommun kan ju alltid vara generösare än rättspraxis för denna insats som inte kan kosta så mycket för kommunen, men ger så mycket för den som har behov av den.

Även handläggarna har ju en fritid där de träffar sina vänner och jag har svårt att tro att de bara träffar vänner från sitt jobb. De funktionsnedsatta borde också få rätt till att ha andra vänner än de man träffar på daglig verksamhet eller skola.

Politiker och Gävlebor skall det verkligen få vara så här? Skall inte de funktionsnedsatta få ha samma rätt som alla andra? Det var i alla fall meningen med LSS-lagen som inte har förändrats men nu urholkats till oigenkännlighet. Skall de funktionsnedsatta stängas in igen som det gjordes förr i tiden, på institution? Snart är vi där igen.

Man tar bort den ena insatsen efter den andra. Flera föräldrar betalar nu kontaktpersonen privat för att behålla denne. Vi hjälper människor i nöd som krig och fattigdom och det skall vi fortsätta med, men vi skall väl också se till at de funktionsnedsatta har ett bra liv och kan leva som andra.”

En drabbad familj

Svar direkt:

”Varje år sker en uppföljning av beviljade insatser enligt LSS. Uppföljningen kan visa att behovet av LSS-insatser kvarstår eller att det har förändrats i någon riktning. Det görs en helhetsbedömning där även kunden själv och personer i kundens närhet får möjlighet att yttra sig kring insatserna.

Bedömningen som ligger till grund för beslutet grundar sig alltid på gällande rättspraxis. Denna kan förändras över tid, utifrån hur LSS tillämpas i domstolsutslag. Att en kommun skulle avvika från rättspraxis i sitt beslut, exempelvis genom att bevilja mer insatser än vad som finns stöd för, öppnar dörren för godtycke. Det innebär risk för både felaktiga och orättvisa beslut.”

Verksamhetschef Välfärd Gävle

Min kommentar:

Observera först och främst ”rättspraxis” – var hittade verksamhetschefen den?
Sedan – ”den kan förändras över tid” – var hittade hen detta?
Och sista meningen är direkt felaktig! Det finns inget godtycke i LSS, utan den enskildes specifika behov ska styra beslutet!
Självklart blir jag upprörd!

Vad innebär rättspraxis i individuella insatser enligt LSS?

”Rättspraxis” rörande insatsen kontaktperson har förändrats så att lagens intentioner urholkats allt mer. Dels har rättstillämpningen försämrat insatsen från dess ursprungliga syfte, dels varierar rättstillämpningen tydligt från fall till fall.

”Rättspraxis” (som används flitigt numera) har utvecklats i en negativ riktning som inte är förenlig med lagens intentioner. Det finns inget avgörande från HFD om rätten till kontaktperson. Enskilda domar i underrätter är inte styrande.

Det finns inte något stöd i lagstiftningen för generella begränsningar av kontaktperson till exempelvis ett visst antal timmar eller tillfällen. Det är den specifika situationen och behovet som ska vara avgörande för hur insatsen ska utformas och vem som kan vara lämplig som kontaktperson. Om kommunala riktlinjer omfattar avgränsningar och är formulerade så att de riskerar att bli styrande, uppstår en uppenbar risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av den enskildes behov. Kom ihåg att det inte får finnas egna riktlinjer som är styrande för beslut.

Jag vill gärna avsluta med ett positivt exempel

Västerås stad är en av de kommuner som satsar mest på kontaktperson enligt LSS. Men Magnus Johansson (S), nämndordförande är inte nöjd:

– Det behöver förtydligas i lagen att kontaktperson normalt ska erbjudas, och att plats i gruppbostad inte är ett hinder.

I en debattartikel på Dagens Samhälle webbsajt uppmanar Magnus Johansson, ordförande för nämnden för personer med funktionsnedsättning i Västerås stad, regeringen att modernisera LSS, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

De senaste åren har rättspraxis försvårat möjligheten till kontaktperson ute i landets kommuner. Som kommunpolitiker oroas jag av den här utvecklingen, skriver Magnus Johansson (S):

”Det är nu hög tid att modernisera regelverket kring kontaktpersoner enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Jag som kommunpolitiker uppmanar regeringen att sätta detta i verket.

Insatsen kontaktperson i rättighetslagstiftningen LSS är en av de värdefullaste insatserna i svensk omsorg. En kontaktperson kan hjälpa en individ att bryta ett socialt utanförskap och skapa möjlighet till fritidsaktiviteter. Han eller hon kan ge individen det mod som krävs för att ta fler sociala kontakter, skaffa sig en hobby, eller kanske ta steget från den dagliga verksamheten till ett arbete på arbetsmarknaden.

Kostnaden för kommunen är dessutom låg. Insatsen kan till och med bidra till att minska omfattningen av andra insatser och därmed minska kostnaderna totalt sett.

Men de senaste åren har rättspraxis, genom avgöranden i förvaltnings- och kammarrätt, försvårat möjligheten till kontaktperson ute i landets kommuner.

Orsaken är att tolkningen av vad ett socialt utanförskap är har blivit snävare. Exempelvis görs tolkningen att ett boende i en gruppbostad kan innebära att den sociala kontakten är tillgodosedd och att en kontaktperson därför inte kan beviljas. I ett extremt fall, bland annat omnämnt i LSS-skolan utgiven av webbtidningen hejaolika.se, räknades antalet vänner på Facebook. Resultatet motiverade ett kommunalt överklagande till kammarrätten. Antalet vänner på Facebook skulle alltså innebära att den berörda personen inte var socialt isolerad och därför inte behövde någon kontaktperson.

I min roll som kommunpolitiker oroas jag av den här utvecklingen. Jag har personligen pratat med ett antal individer som blivit av med insatsen kontaktperson och jag upplever att det genuint har påverkat deras liv negativt. Jag får i sådana möten, med respekt för den berörde, hänvisa till tillämpning av regelverk och rättssäkerhet.

Det påpekas ibland att kommunerna har rätt att göra generösare bedömningar av insatser enligt LSS och att ansvaret för indragna insatser ligger på kommunen. Det är visserligen rätt och riktigt – men om landets alla kommuner skulle göra egna tolkningar av i vilken omfattning insatser ska erbjudas, så skulle vi få en situation där de olika tillämpningarna gjorde det otydligt vad insatsen egentligen ska innebära. En utveckling som knappast gynnar den som behöver LSS.

Det kan i sammanhanget påpekas att Västerås stad har fler kontaktpersoner per 10 000 invånare än rikssnittet och i jämförelse med jämförbara kommuner, med ett fåtal undantag. Jag som ansvarig kommunpolitiker i Västerås är ändå inte nöjd utan konstaterar att avslagen ökar i Sverige enligt Socialstyrelsens statistik.

Det som behöver ske är att det förtydligas i lagen att kontaktperson enligt LSS är en insats som i normalfallet ska erbjudas, om individen tillhör personkretsen. Det skulle klargöra för kommunerna att en plats i en gruppbostad eller ett medlemskap i en förening inte på något vis kan tolkas som ett hinder för att tillgodose en människas behov av en kontaktperson.

Ge landets alla kommuner tydlighet i lagen, så att alla människor som har rätt till insatsen och behöver den får den. Vägledningen för detta finns redan i rättighetslagstiftningens förarbeten. Låt oss bryta den sociala isoleringen!”

Magnus Johansson
Ordförande för nämnden för personer med funktionsnedsättning i Västerås stad

Mera fakta

Hur vanligt är det med KONTAKTPERSON i din kommun?

Tabellen visar hur utvecklingen har varit för kontaktperson enligt LSS åren 2014–2022 (statistik finns ännu inte för 2023) i landets kommuner. De flesta kommuner har dragit ned på kontaktperson – här kan du se hur utvecklingen har varit i just din kommun.

Hur vanligt är det med LEDSAGARE (ledsagarservice) i din kommun?