Nya riktlinjer för LSS ökar avslagen – föräldrar tar strid mot sin kommun

Ledsagarservice och flera andra stöd begränsas allt mer av kommunala riktlinjer för LSS.
Ofta sker det i tysthet, men ibland säger anhöriga stopp.
Ett aktuellt exempel är Kungsbacka kommun där en grupp föräldrar tagit strid mot nya riktlinjer som riskerar att leda till tuffa nedskärningar.

Föräldrarnas protester backas upp

Föräldrarna får nu stöd av socialdemokraterna i Kungsbacka som vill riva upp beslutet om riktlinjer. De får även stöd av advokat Emilia Liedbeck, Altius Advokatbyrå, som säger så här om de nya riktlinjerna:

– En myndighet ska inte vara partisk och bara lyfta avgöranden som talar för myndighetens sak, utan även lyfta avgöranden där den enskilde fått rätt. När jag läser dokumentet från Kungsbacka kommun är min uppfattning att detta är ett dokument upprättat för att ge avslag istället för att ge en korrekt bild av rättstillämpningen.

Kalle Påsse Sundvall (M) är ordförande för Nämnden för Individ- och familjeomsorg i Kungsbacka. I ett mejl till HejaOlika skriver han att ”jag har inga kommentarer mer än att gruppen ’Funkisföräldrar’ har inkommit med ett brev som kommer att besvaras av förvaltningen under hösten”.

Funkisföräldrar: Riktlinjerna är vilseledande, för att spara på LSS

En grupp föräldrar har upplevt försämringar på en rad områden. Förutom minskad ledsagarservice har man märkt att fler får avslag även på ansökningar om lägerverksamhet och gruppbostad. Dessa neddragningar, och de nya riktlinjerna, kopplar föräldrarna till kommunala sparmål som främst gällt funktionshinderomsorgen.

– Riktlinjerna ska bygga på rättspraxis, men enligt vår uppfattning är de vilseledande. Det är tydligt att syftet är att spara pengar genom att säga nej i största möjliga utsträckning. Det är bedrövligt att man får göra så här, säger Annika Ekvall, en av de föräldrar som tagit strid.

Nämnden för individ och familjeomsorg antog de nya riktlinjerna i mars 2022. Nu kräver föräldrarna i ett brev till kommunen att riktlinjerna ”omedelbart dras tillbaka och skyndsamt omarbetas till ett dokument som på riktigt speglar aktuell rättspraxis”.

Föräldrarna menar att riktlinjerna felaktigt hänvisar till kammarrättsdomar som inte ska vara vägledande. Man anser också att det saknas domar som är vägledande, och borde funnits med.

Föräldrarna anser dessutom att vägledande domar refereras på ett felaktigt sätt.
– Man kan väl inte plocka ut meningar från bakgrundsbeskrivningar och lägre instansers argumentation och referera till dem, bara för att texten återfinns i en vägledande dom. Det är väl ändå vad högsta instans har kommit fram till som är det vägledande momentet? säger Annika Ekvall.

– När man läser kommunens dokument känns det som att man hänger upp allt på rättspraxis, för att slippa stå för sina egna bedömningar. Kommunen tvår sina händer och säger ungefär ”härtill är jag nödd och tvungen”, när det i själva verket inte alls är så svart och vitt som man vill ge sken av. Det vore ärligare om kommunen sa att det är tunt med rättspraxis, och att det därför är svårt att komma fram till rätt beslut. Bland de föräldrar som nyligen haft uppe ärenden är uppfattningen att nämnden tar riktlinjerna som sanning, säger Annika Ekvall.

Kungsbackas moderater svarar. — Kungsbackas moderater har besvarat kritiken via en insändare i Norra Halland.

Föräldrarna lyfter fram ledsagarservice som ett exempel på felaktiga riktlinjer. I riktlinjernas kapitel 5.4.2 anges att ledsagarservice ”vanligtvis ej beviljas till personer som bor i bostad med särskild service, då behovet av fritids- och kulturaktiviteter ska tillgodoses inom ramen för befintligt boendebeslut, se 9 e § LSS samt RÅ 1995 ref.47.”

– Det stämmer inte att denna dom [RÅ 1995 ref 47] stödjer att man inte ska bevilja ledsagarservice. Domen ger tvärtom en person som bor i gruppbostad rätt till ledsagare, eftersom personen har intressen utanför bostaden och personalen inte har tid att följa med. Detta är mycket väsentlig information, och när detta utelämnas ser det ut som att regeringsrätten förstärker att man inte får ledsagare om man bor på ett boende. Men i själva verket kan man visst få ledsagare, säger Annika Ekvall.

Socialdemokraterna: Vi vill riva upp beslutet om riktlinjer

Socialdemokraterna i Kungsbacka kommun (som har en borgerlig politiskt ledning) vill riva upp beslutet i mars 2022 om att införa nya riktlinjer för LSS.

– Vi har tagit för givet att riktlinjer inte har syftet att spara pengar genom avslag. Det vore helt oacceptabelt, säger Elisabeth Lyckevall, ledamot för Socialdemokraterna i nämnden för individ- och familjeomsorg i Kungsbacka kommun, i ett mejl till HejaOlika den 9 augusti 2022.

– När vi nu blivit uppmärksammade på hur texten kan tolkas ser vi också risken att det handläggarna får till sig är att de ska ha en restriktiv lagtolkning av LSS. Detta i sin tur medför en risk att de som söker faktiskt inte får det stöd de behöver för att tillgodose de behov som föreligger. Om en individ nekas stöd, men samtidigt har kvar behov av insats så är det något som är fel. Vi får inte ha en begränsande lokala riktlinjer som urholkar intentionerna med lagen. Intentionerna är att få leva ett liv som andra och med goda levnadsvillkor.

– Socialdemokraterna i Falkenberg har valt att plocka bort sina riktlinjer, och vi tar nu stöd av dem för att skyndsamt se över hur vi bör agera kring Kungsbackas riktlinjer. Det är fullt möjligt att vi bör gå samma väg som Falkenberg, och helt plocka bort riktlinjerna och därefter hitta alternativa lösningar. När Socialdemokraterna i Falkenberg la fram sitt förslag om borttagande av riktlinjer i nämnden var det en enig nämnd som röstade bort riktlinjerna, säger Elisabeth Lyckevall.

HejaOlika har sökt fler politiker samt ansvariga tjänstemän inom kommunen för kommentarer.

Kan man ha rätt till ledsagarservice, även om man bor i LSS-bostad?

Så här säger advokat Emilia Liedbeck om rätten till ledsagarservice för den som bor i LSS-bostad:

– Jag skulle säga att en passande beskrivning är att det är möjligt att bevilja ledsagarservice även om den enskilde bor i en bostad med särskild service.

– RÅ 1995 ref 47 visar på att det är möjligt att beviljas ledsagarservice även om den enskilde bor på en gruppbostad om behovet av aktiviteter utanför gruppbostaden inte är tillgodosett via gruppbostadens personal. Tanken är att personalen på gruppbostaden ska tillgodose behovet av ledsagning men om den enskilde har behov som inte är tillgodosedda via gruppbostaden så kan det bli aktuellt med ledsagning för dessa aktiviteter.

– Som med alla LSS-insatser blir den en individuell bedömning där den enskilde måste visa på varför gruppbostadens personal inte tillgodoser behovet av ledsagning vid specifika aktiviteter utanför gruppbostaden. Det kan vara möjligt att beviljas ledsagning även om den enskilde bor i en gruppbostad om den enskildes individuella behov är sådant att det krävs för att uppnå goda levnadsvillkor.

Advokat Emilia Liedbeck, Altius Advokatbyrå.

Vad sa regeringsrätten om ledsagarservice 1995?

Så här skrev regeringsrätten i sitt avgörande om ledsagarservice i september 1995:

Insatsen bostad med särskild service för vuxna innefattar fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter (9 § fjärde stycket LSS). Hjälp av det slag som C.N. begärt bör därför normalt och i första hand tillgodoses inom ramen för gruppboendet. Särskilt för aktiviteter utanför gruppboendet kan det emellertid föreligga ett behov av ledsagarservice som svårligen kan tillgodoses av den personal som behövs för den dagliga verksamheten i anslutning till ett gruppboende. Antalet gruppboende och deras varierande individuella behov, den fasta bemanningens storlek och tjänstgöringstider och andra sådana förhållanden är faktorer som måste beaktas i detta sammanhang. Boende i gruppbostad kan mot bakgrund av det anförda och då lagens utformning inte förbjuder detta inte utgöra hinder mot att också ledsagarservice enligt 9 § första stycket 3 LSS beviljas i sådan omfattning att den enskildes samlade behov av personliga stödinsatser tillgodoses i skälig utsträckning. Det kan i själva verket i vissa särskilda fall framstå som nödvändigt att kombinera de i 9 § första stycket 3 och 9 LSS angivna insatserna.

Det är i målet utrett att C.N. har behov såväl av aktiviteter utanför gruppbostaden som av ledsagarservice för att kunna genomföra dessa och att hennes behov i dessa hänseenden för närvarande inte tillgodoses genom insatser inom gruppboendets ram. Hon är vid nämnda förhållanden berättigad också till ledsagarservice i skälig omfattning. Som länsrätten funnit bör målet visas åter till områdesnämnden för utredning av det antal timmar ledsagarservice C.N. kan anses vara i behov av.

Förändras rätten till korttids vid 18 års ålder?

Funkisföräldrarna menar även att riktlinjerna felaktigt ger intrycket att rättspraxis innebär att behovet av korttidsvistelse minskar när en person fyller 18 år. I brevet till kommunen skriver man att de domar som riktlinjerna hänvisar till ”ger inget stöd för att dra ned korttidsvistelse enbart för att brukaren fyller 18. Det är inte förrän brukaren flyttar ifrån sina föräldrar som dessa domar blir relevanta, eller om man bor hos föräldrarna som arbetar som assistenter åt det egna vuxna barnet.”

Föräldrarna hänvisar till en dom från Högsta förvaltningsomstolen där utgångspunkten är att personerna får sitt behov av stöd och service tillgodosett genom personlig assistans och daglig verksamhet: ”Det är tydligt att domstolen utgår ifrån att sökanden istället beviljas till exempel personlig assistans. Det finns inget stöd för att dra ned eller avslå korttidsvistelse om brukaren inte först erbjudits, och accepterat, en annan insats.”

Annika Ekvall betonar att det inte finns någon ”regel” om att behovet av korttidsvistelse automatiskt minskar vid 18 års ålder, utan att det tvärtom är en ålder då det är naturligt att vilja göra saker med jämnåriga istället för föräldrarna.

Vad säger rättspraxis om rätten till korttids när barnet blir äldre?

Advokat Emilia Liedbeck säger att korttidsvistelse kan öka då man bor hemma hos sina föräldrar, och börjar närma sig den ålder då det är naturligt att frigöra sig från sina föräldrar.

– Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013 ref 70 handlade om så kallat sommarkollo, där det gällde en kortare tid på sommaren vilket jag bedömer var avgörande för utgången i målet.

– Hade det varit frågan om regelbundet återkommande korttidsvistelse hade utgången kanske inte blivit densamma men det kan vi bara sia om. Men det kan vara bra att känna till att det handlade om sommarkollo vilket är mer begränsat, säger Emilia Liedbeck.

Allmänt om rättspraxis: När är domar vägledande för beslut om LSS-insatser?

Advokat Emilia Liedbeck säger så här om rättspraxis betydelse inom LSS-området:

– Avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) är prejudikat och ska vara vägledande för rättstillämpningen. Antal avgöranden inom LSS-lagstiftningen från Högsta förvaltningsdomstolen är relativt begränsat, för att inte säga mycket begränsat. Utifrån att lagstiftningen har funnits i 30 år, reglerar många olika insatser för den enskilde, reglerar bolag samt kommuners agerande vid tillämpning av lagstiftningen och i viss mån är en politiskt styrd lagstiftning borde det finnas fler avgöranden från högsta instans.

– De frågor som väckts av föräldrarna belyser problemet inom LSS på ett bra sätt och varför det är ett svårt rättsområde där rättsutvecklingen via prejudikat från Högsta förvaltningsdomstolen är så begränsad. Det går att vrida och vinkla många avgöranden för att matcha argumentationen, både till den enskildes fördel eller nackdel.

– När det kommer till den enskildes rätt till insatser finns det i princip inget avgöranden som säger ja eller nej, utan det är mer svepande beskrivningar där slutsatsen ofta är att det kan vara så, eller det behöver inte vara så, eller att det i enskilda ärendet finns grund för bedömningen.

– Varför det är på detta sätt tror jag beror ofta på att individens behov och individuella förutsättningar behöver vägas in, vilket Högsta förvaltningsdomstolen inte vill göra. Högsta förvaltningsdomstolen vill inte, och ska inte heller, uttala sig om enskilda individers rätt utan mer i principfrågor, vilket såklart även får påverkan på individen som är föremål för prövning i aktuellt avgörande.

– Avgöranden från kammarrätter är mer kopplade till individens enskilda omständigheter och behov, även om de i viss mån är vägledande för andra avgöranden, säger Emilia Liedbeck.

Kan en kommun själv styra över reglerna för LSS-insatser?

Advokat Emilia Liedbeck håller med funkisföräldrarna om att Kungsbackas beskrivning av rättspraxis är missvisande. Hon betonar också att kommuner och andra myndigheter måste vara opartiska när det gäller enskildas rättigheter.

– När ett vägledande dokument upprättas inom kommunen är det bra om det i så fall ges en beskrivning till varje avgörande som omnämns, med vad som är slutsatsen i målet och varför domstolen kom fram till det specifika avgörandet. Generellt bör det i styrande dokument från en myndighet undvikas att hänvisa sporadiskt till avgöranden från kammarrätter, om det inte är så att i princip alla avgöranden säger samma sak.

– Avgöranden som talar för den enskildes rätt ska inte utelämnas. En kommun är inte en motpart utan ska vara en partner där den enskilde kan känna en trygghet i att dennes rättigheter tillgodoses, säger Emilia Liedbeck.

Emilia Liedbeck anser att kommuner, till skillnad från Försäkringskassan, inte bör ha styrande dokument kring hur bedömning av olika ärenden ska göras.

– Styrande dokument från en kommun är jag rädd blir som en mall som handläggare följer utan att tänka själva, och då glöms individens enskilda behov bort. Hela LSS-lagstiftningen bygger på att insatsen ska matcha individens behov, vilket glöms bort med styrande dokument. Det är skillnad med Försäkringskassan som har ett nationellt ansvar och där det upprättas en vägledning för redogörelse av myndighetens tolkning av gällande rätt, säger Emilia Liedbeck.

Vad kan enskilda göra för att stoppa kommunala riktlinjer för LSS?

Hur kan man som enskild person få en konstruktiv dialog med kommunen, och hjälp att rätta till felaktiga riktlinjer? Ett beslut kan man ju överklaga, men ett vägledande dokument som inte visar på rätt väg, hur gör man med det? Kan man göra något mer än att ta upp frågan till diskussion?

– Vi föräldrar vill helst inte föra den här dialogen i media, men det är hopplöst att få till en bra dialog med kommunen. Vi vill reda ut sådant här direkt, det skulle alla tjäna på, men hur vi än gör får vi inte någon vettig kontakt med någon som är ansvarig, säger Annika Ekvall.

– Kommunens vision utlovar det goda livet åt alla. Vi vill bara att den visionen ska gälla även invånare med funktionsnedsättning. Mindre snack och mer verkstad är vad vi vill ha.

Emilia Liedbeck konstaterar också att dokument med riktlinjer inte kan överklagas. Däremot bör man överklaga till förvaltningsrätten varje gång det fattas ett beslut som man anser är fel. En anmälan till JO, Justitieombudsmannen, är också en möjlighet.

– Om man anser att en myndighet eller tjänsteman på en myndighet behandlat någon fel kan man klaga hos Justitieombudsmannen. JO tar emot anmälan och jurister på JO granskar anmälan. En JO-anmälan kan leda till en utredning där myndigheten får besvara det som framkommit i anmälan, och i slutet utmynnar det i ett beslut där myndigheten kan få kritik av JO. JO kan även välja att göra en inspektion hos myndigheten, säger Emilia Liedbeck.

Vad säger Socialstyrelsen om kommunala riktlinjer för LSS?

År 2015 gjorde Socialstyrelsen en stor kartläggning av kommunala riktlinjer för LSS-beslut. Analysen visade att ledsagarservice var den insats som hade flest lokala begränsningar. ”Utvecklingen inom ledsagarservice är bekymmersam”, skrev Socialstyrelsen och ansåg att lagstiftningen behöver ses över.

Socialstyrelsen kom också fram till att det fanns stora problem med lokala riktlinjer för avlösarservice och korttidsvistelse.

”Båda insatserna är tänkta att vara ett stöd både för den enskilde och för familjen. Socialstyrelsens kartläggning visar dock att avgränsningarna i kommunernas riktlinjer många gånger är omfattande och att insatserna därför riskerar att inte uppfylla sitt syfte. Föräldrar kan till exempel ha svårt att påverka när avlösarservicen ges, vilket får konsekvensen att de inte får den avlösning som var tänkt. Ett annat exempel är när avlösarservice endast får utföras inne i hemmet. Det förekommer också att korttidsvistelse endast beviljas för vardagar.”

Socialstyrelsen påpekade att ”avgränsningarna i riktlinjerna är så pass omfattande att de torde riskera att inverka negativt på möjligheten att göra individuella bedömningar. I vissa delar skiljer sig riktlinjerna och deras avgränsningar också så mycket åt över landet att det motverkar likvärdigheten för de enskilda som lagstiftningen är till för.”

Socialstyrelsen föreslog då även en ”tydligare reglering för att få till stånd en mer enhetlig tillämpning av LSS över landet i syfte att minska behovet av lokala riktlinjer”.