Harald Strand. Foto: Linnea Bengtsson

Kommunerna måste sluta med egna riktlinjer för LSS

Blogginlägg

SKL-juristens försvar av riktlinjerna är hårresande. Tycker IVO, regeringen och vi verkligen att detta är OK?

De egna riktlinjer för LSS, som kommunerna inför, blir i praktiken egna tolkningar av lagen. Tolkningar som inte alltid är rätt. Tycker vi verkligen att detta är OK?

LSS är en individuell lag och ska hanteras så alltid, dvs. egna kollektiva tolkningar ska inte få finnas.

En LSS-handläggare ska göra en individuell utredning i alla sina ärenden och föreslå ett beslut utifrån sin kunskap om lagen och sin kunskap om personen och dennes behov. En ny LSS-handläggare ska ha en mentor som stöd för hur hon gör en riktig utredning, inte en kommunal riktlinje som styr beslut.

Vi har konstaterat i många fall hur begränsningar görs av LSS i olika kommunala riktlinjer, skrivna eller oskrivna, som till exempel: ”Man har inte rätt till kontaktperson om man bor på en gruppbostad”. Det är naturligtvis inte sant då den enskildas behov ska vara avgörande i alla LSS-beslut. Det finns andra, som att ”du har rätt till en (1) egen fritidsaktivitet i veckan” om du bor i gruppbostad. Samma där; behov ska styra, har du till exempel simträning några gånger i veckan så ska det vara möjligt att få ledsagare dit. Ett liv som andra gäller ju enligt LSS. Och det innebär att jämföra med kompisar utan funktionsnedsättningar.

Som jag ser det är det själva begreppet ”riktlinjer” som stör och styr tanken. Vi kan ju se vad riktlinjer har för synonymerna: direktiv, regler, lagar och principer. Det är ju alldeles uppenbart att detta inte blir rätt i myndighetsutövning i LSS då de blir kollektiva och till namnet styrande.

Ett mer öppet begrepp som kan användas är då ”vägledning”. Vägledning har synonymerna: hjälp, handledning, råd, instruktion och anvisning. Det stämmer bättre med kravet på LSS-handläggaren att göra en individuell prövning. Vägledningen blir då ett stöd för hur handläggaren ska göra en individuell prövning, som en checklista.

IVO skrev efter en undersökning 2016; Med makt följer ansvar

”Dagens lagstiftning kan sägas utgöra samhällets moraliska värdemätare och är ett uttryck för vad välfärden för olika medborgare ska innehålla. I enlighet med den ska individens behov stå i centrum för socialtjänstens myndighetsutövning och beviljande av insatser. Trots detta visar IVO:s tillsyn att många kommuner har infört begränsande kommunala riktlinjer som går emot lagstiftningens intentioner. Någon kommun har också valt att hänvisa till serviceinsatser istället för att inleda utredning och göra en bedömning av den enskildes behov. Är kommunernas införande av riktlinjer och serviceinsatser början på en förskjutning av samhällets syn på vad individen kan förvänta sig för stöd från samhället? Eller är det en tillfällig avåkning från en väg vi inte är beredda att slå av ifrån?

Kommunerna har ansett sig vara tvungna att hitta strategier för att möta förändrade krav och en förändrad ekonomisk verklighet. Införandet av begränsande kommunala riktlinjer och serviceinsatser istället för behovsanpassade bedömningar kan vara ett uttryck för detta. I en situation där verksamheten styrs av en statligt styrd rättighetslagstiftning kan riktlinjer vara ett sätt för kommunen att återta sin funktion som arena för prioriteringar mellan individers olika behov och önskemål. Ett sätt att helt enkelt ta kontrollen över sina egna kostnader. Det medför emellertid en hantering som inte sällan går emot de grundläggande ambitionerna med nuvarande lagstiftning. Det innebär även en maktförskjutning till det offentliga på bekostnad av den enskildes rättigheter.

Är kommunernas myndighetsutövning rättssäker?

Det IVO kan konstatera är att det finns skillnader i hur myndighetsutövningen fungerar både inom den enskilda kommunen och mellan de olika kommunerna. Tillämpandet av begränsande kommunala riktlinjer och prioritering av vissa verksamheter och målgrupper framför andra utgör hot mot rättssäkerheten. Men det finns även andra faktorer som riskerar att påverka rättssäkerheten negativt. Bland dessa kan nämnas brist på möjlighet till delaktighet för den enskilde, brist på handläggningsstöd, hög arbetsbelastning för handläggarna och långa handläggningstider.

Riktlinjer som stjälper snarare än hjälper.

Den enskildes behov ska vara utgångspunkten för socialtjänstens bedömning av ansökningar och vilka insatser som beviljas. I tillsynen har IVO dock kunnat se att det ofta finns interna riktlinjer som mer eller mindre begränsar den enskildes möjlighet att få sina behov tillgodosedda. Riktlinjerna kan ha tillkommit med andra motiv än att tillgodose individuella behov, framförallt ekonomi.

Det finns inga bestämmelser om att kommunerna måste ha interna riktlinjer. Trots detta tillämpade i princip alla granskade kommuner riktlinjer inom hemtjänsten. Inom LSS var det något färre kommuner som hade riktlinjer, men flera kommuner var på väg att införa det.

Flera av de kommuner som inte hade riktlinjer för handläggningen av insatser vid tiden för tillsynen menade att tillämpandet av riktlinjer går emot kravet på behovsanpassade bedömningar. Frågan man kan ställa sig, vilket dessa kommuner också har gjort, är om tillämpningen av interna riktlinjer ens är förenligt med gällande lagstiftning?

Riktlinjer som vägledning

Riktlinjerna i en del kommuner fungerar enbart som vägledning för handläggarna och beskriver då bland annat syftet med insatserna och redogör för domar som berör myndighetsutövningen. Detta kan enligt IVO:s bedömning bidra till en rättssäker handläggning och vara förenligt med gällande lagstiftning om det ger fullt utrymme för individuella bedömningar.

Riktlinjer som begränsar

Om riktlinjerna däremot påverkar beslutsfattandet på ett sådant sätt att individens behov inte prövas och behoven inte tillgodoses finns uppenbara konflikter med lagens syfte och utformning. Att detta faktiskt sker har IVO konstaterat i flertalet kommuner. Liksom framgår av tidigare studier har handläggarna i praktiken ofta fått ett indirekt ansvar för ekonomin, vilket i kombination med interna riktlinjer i många fall begränsar deras handlingsutrymme. Handläggarna riskerar även att förlora sin beslutsdelegation om de går emot de riktlinjer som nämnden har beslutat om.

Styrande riktlinjer gör att den enskildes rätt att få en individanpassad insats begränsas och att rätten dessutom varierar mellan kommunerna. Detta är enligt IVO inte acceptabelt. Kommunerna kan inte på förhand bestämma omfattning och inriktning på insatsen, eftersom detta först kan avgöras efter en individuell bedömning.

IVO har under senare år noterat att det har blivit allt vanligare att socialtjänsten i strid med gällande lagstiftning tillhandahåller individuellt anpassade insatser utan att detta föregås av utredning, bedömning och beslut. Detta har också uppmärksammats i en av de kommuner som nu har granskats.

Många nämnder har infört tidsbegränsade beslut, framförallt inom LSS.

Socialstyrelsen har i en rapport från 2007 uppmärksammat att riktlinjer inom LSS som begränsar handläggarna till att bara fatta tidsbegränsade beslut står i strid med lagstiftningens intentioner. Insatser enligt LSS ska vara varaktiga och samordnade och det är viktigt att den enskilde kan känna sig trygg i att insatsen pågår så länge behovet finns. Det ska i varje enskilt fall övervägas om det är nödvändigt med en tidsbegränsning.

Hur fördelas resurserna

IVO:s diskussioner om arbetssituationen med kommunerna har i vissa fall lett till diskussioner om den interna resursfördelningen. Är det så att myndighetsutövning värderas lågt? Och är det så att LSS gärna hamnar i skymundan av äldreomsorgens behov, vilket någon beskrev under en av intervjuerna? Av en rapport från Socialstyrelsen framgår att de fyra verksamhetsområden som, enligt socialcheferna, prioriteras högst av kommunstyrelsen är äldreomsorg, grundskola, förskoleverksamhet och gymnasieskola. Politikernas prioritering av äldre-omsorgen framför funktionshinderområdet har även beskrivits av Wörlén (2010) där hon konstaterar att personer med funktionsnedsättning kontinuerligt tenderar att hamna i prioriteringsdiskussionernas bakvatten.”

Det är ju alldeles uppenbart att kommunerna inte följer de intentioner rättighetslagen LSS föreskriver. Rapporten Med makt följer ansvar kom ut i juni 2016. Absolut ingenting säger att det är annorlunda idag. Om jag söker på ”kommunala riktlinjer LSS” på Google är träfflistan enorm.

En träff är SKL-juristen Ellinor Englunds försvar av kommunernas egna riktlinjer, med följande hårresande argument:

”Vi tycker det stora problemet är att lagstiftningen är oklar och att många riktlinjer därför behövs.”

Har hon läst samma lag som jag, inklusive förarbetena som visar hur den ska tolkas?

Jag hoppades att SKL, när de läst IVO:s rapport, skulle påtala problemen för sina medlemmar och ge rekommendation hur de ska agera rättssäkert och enligt lagen. Men med reaktionen, som citeras ovan, föll den möjligheten.

Då återstår bara IVO och regeringen. Men det verkar inte som de kan åtgärda kommunernas lagtrots. Tycker vi verkligen att detta är OK?

ANNONS

Annons för LSS-skolan

ANNONS

Annons för Etac

ANNONS

Annons för CJ Advokatbyrå

ANNONS

Annons för durewall.se

ANNONS

Annons för Humana

ANNONS

Annons för Särnmark

ANNONS

Annons för tillganglighetsguide.se

ANNONS

Annons för Krisberedskap för personer med funktionsnedsättningar

Publicerad:
2019-05-05

Av: Harald Strand

Nyckelord:
Harald Strand, LSS

8 reaktioner på ”Kommunerna måste sluta med egna riktlinjer för LSS”

  1. LSS är individens rättighetslag. Rättsäkerhet tolkas ofta så att alla ska ha lika. Får en får alla. Men livet är inte rättssäkert på det sättet. Vi är inte lika. Vi har inte lika förutsättningar. Vi har inte heller likadana behov. Vi är individer som, om man omfattas av LSS, har rätt att söka 10 insatser och ska kunna få dem, en var efter var och ens behov. När så sker då är det rättssäkert. Så riktlinjer skapar rättsosäkerhet, helt enkelt.

  2. Thomas Juneborg

    Klart det inte är OK Harald.

    Grundproblemet som jag ser det är följande:
    Vi har å ena sidan en rättighetslag där det egentligen inte råder minsta tvekan om vad lagstiftaren vill uppnå. Å andra sidan finns det en rad aktörer som av olika anledningar ogillar att LSS är en rättighetslag där maktbalansen förändras till beslutsfattarens nackdel. Därav det ständiga pratet om ”lagens otydlighet” Samtidigt är målparagraferna ganska generellt utformade (det måste de vara i en individbaserad lag) men det leder de facto till många kryphål för både kommunerna och FK – som utnyttjas hänsynslöst.

    Riktlinjerna är ett av många exempel på kryphål i lagen för krafter som vill vrida tillbaka maktbalansen. Så vitt jag kan läsa av lagen finns INGET FÖRBUD mot riktlinjerna. Alltså det står ingenting om de ska finnas men samtidigt ingenting om att de INTE FÅR existera. Hur åtgärdar vi detta? Rimligen krävs en lagändring där det uttryckligen står att kommunerna inte får använda sig av egna riktlinjer. Men jag tror tyvärr inte ens det räcker. Alla ändringar av LSS som jag anser är nödvändiga måste backas upp av att Funktonsrättskonventionen blir lag i Sverige, helst kompletterad av en författningsdomstol. Sistnämnda kräver dock ändring i Regeringsformen vilket är en komplicerad procedur, två riksdagsbeslut med ett val emellan. Alltså inget realistiskt på kort sikt.

    Som Läget är JUST NU ser jag inga tyvärr maktinstrument eller paragrafer i lagen som kan tvinga kommunerna att tillämpa lagen enligt intentionerna. Sanktionsmöjligheter lyser med sin frånvaro.

    1. Harald Strand

      Jo Thomas – det finns förbud mot styrande riktlinjer. Det har både Länsstyrelsen och sedan IVO fastslagit.

      1. Thomas Juneborg

        OK Harald. Min vilken lagparagraf/paragrafer hänvisar IVO till? Och framförallt – vilka maktmedel har IVO att sätta in för att få bångstyriga kommuner att rätta in sig i ledet som det heter?

        Kalla mig cynisk men kommuner som inte vill följa lagens intentioner struntar blankt i vad IVO tycker om deras uppträdande så länge maktmissbruket inte får några allvarliga konsekvenser.

        1. Harald Strand

          Läs om detta på LSS skolan, lektion 10.
          De årtal som gäller är att Länsstyrelsen blev tillsynsmyndighet från start 1994. År 2010 övertog Socialstyrelsen ansvaret. År 2013 tillkom IVO som en avknoppning från Socialstyrelsen.

  3. Yvonne Malmgren

    För vissa är det svårt att tolka ”goda levnadsvillkor”.
    Ett tips !
    Vi handläggare som var nya med lagen 1994 fick till oss ifrån lagens intentioner,om du på något sätt är tveksam, försök att sätta dig in i individens situation och ställ frågan:
    Hur skulle jag vilja ha det för att få leva ett liv som andra i samhället?

  4. Yvonne Malmgren

    Nej det är inte OK.
    Syftet med riktlinjer blir med automatik ett kollektivtänk. Även om en del kommuner påstår att riktlinjer ska ses som ett hjälpmedel i bedömningen och de tar aldrig över de individuella behoven som är styrande. Vidare att det är viktigt att poängtera att riktlinjerna inte innebär någon inskränkning i den enskildes rätt att få en individuell prövning av sin ansökan. Varje beslut ska vara baserat på den enskilda individens behov. Handläggaren ska se riktlinjer som kommunen fastställt som ett hjälpmedel(generalisering) för att i nästa stund basera på den enskildes individuella behov. En handläggare som har beslutande riktlinjer i sin hand i mötet med den enskilde kan totalt missa den enskildes individuella behov och utgå ifrån att kommunens riktlinjer är det bästa för att möta den enskildes behov eller vad händer med den handläggaren som måste lägga riktlinjerna åt sidan för att möta den enskildes individuella behov? Ekvationen går inte ihop.
    När det gäller omprövningar av beslut. Om förutsättningarna ändras ska det göras en omprövning men om behoven är oförändrade, framför allt för personer med medfödda funktionsnedsättningar förstår jag inte omprövningen. Stödet bygger på en varaktighet just för att alla ska kunna planera sin framtid.
    Lagen är 25 år och fortfarande känns det som om kommunerna inte är vän med lagen. Något som dom blev påtvingade i sin verksamhet och fortfarande sitter i väggarna.

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *