Adminbolag underkänns av HFD. Men var går gränsen?

DEBATT. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde 14 oktober 2025 att ett företag som sålde administrativa tjänster till assistansberättigade bedrev tillståndspliktig verksamhet.

Domskälen lämnar tyvärr många frågor obesvarade. Det är oklart var gränsen går mellan tillåtna administrativa tjänster, och tillståndspliktig assistansverksamhet.

Avsaknaden av vägledning riskerar att leda till skärpt tillämpning från myndigheter, något som i första hand drabbar assistansberättigade.

[Artikeln fortsätter efter rosa rutan med länkar.]

Administrativa tjänster för assistansberättigade

På senare år har särskild uppmärksamhet riktats mot de företag som säljer administrativa tjänster direkt till assistansberättigade, utan att sälja själva utförandet av personlig assistans. Det här är alltså företag som inte har tillstånd av IVO att bedriva assistansverksamhet. De administrativa tjänster som dessa företag säljer rör administrativa delar för att verkställa och få ersättning för utförd personlig assistans. Tjänsterna rör sådant som lönehantering, schemaläggning, redovisning av utförd assistans samt rekrytering.

Detta är sådant som hanteras av assistansanordnaren i de fall den assistansberättigade har valt att köpa assistansutförandet av en sådan. När den assistansberättigade i stället har valt att själv vara arbetsgivare åt sina personliga assistenter är dessa administrativa tjänster sådant som åligger den assistansberättigade. Denna har då kunnat anlita andra för dessa administrativa delar.

Företag som tillhandahåller närmast samtliga administrativa tjänster som behövs inom den personliga assistansen har kommit att kallas för adminbolag. Dessa bolag har kritiserats för att verksamheten i realiteten är nästan samma som för en tillståndspliktig assistansanordnare, fast utan tillstånd och utan att vara arbetsgivare för de personliga assistenterna.

Myndigheterna har vägrat betala assistansersättning

Adminbolagens affärsidé är inte lagstridig, men har i vissa fall medfört att myndigheterna inte betalar ut ersättning för utförd assistans. Motiveringen är då vanligtvis att adminbolaget ifråga ska anses vara assistansanordnare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet, men utan nödvändigt tillstånd. Konsekvensen blir att den assistansberättigade inte har rätt till ersättning för den utförda assistansen.

Så var fallet när en kommun nekade en assistansberättigad ersättning för redan utförd assistans. Detta överklagades och avslogs i första instans, vilket senare ändrades av kammarrätten som konstaterade att den assistansberättigade hade bedrivit assistansen i egen regi. Den assistansberättigade ansågs vara arbetsgivare för sina assistenter och hade därmed också arbetsgivaransvaret för dessa.

Enligt kammarrätten var adminbolaget endast anlitat för att utföra administrativa tjänster och eftersom det inte finns några lagliga hinder mot detta ansågs den assistansberättigade ha rätt till ersättning för den assistans som hade utförts.

IVO och SKR yttrade sig till HFD

Detta överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen som meddelade prövningstillstånd och begärde att Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) samt Sveriges kommuner och regioner (SKR) skulle inkomma med remissyttranden i saken. Frågan som Högsta förvaltningsdomstolen skulle pröva var om assistansen hade anordnats av den assistansberättigade själv, eller om den kunde anses vara anordnad i en yrkesmässig enskild verksamhet som i så fall är tillståndspliktig.

Försäkringskassan, IVO och SKR redogjorde för sina respektive uppfattningar om gällande rätt och lade fram för- och nackdelar med olika tolkningsalternativ. Som Försäkringskassan beskrev det kan det antingen göras en ordalydelsetolkning av bestämmelserna i LSS, eller en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet.

Vid en strikt tolkning av ordalydelsen skulle det vara avgörande vem som har anordnat den personliga assistansen. Detta skulle innebära att den som är arbetsgivare för assistenterna också är den som ska anses anordna den personliga assistansen, vilket skulle vara den assistansberättigade i det aktuella målet i Högsta förvaltningsdomstolen. En sådan tolkning skulle dock enligt Försäkringskassan medföra ett relativt stort utrymme att kringgå tillståndsplikten.

Om det i stället ska göras en helhetsbedömning medför det en svår gränsdragning av hur omfattande administrativa tjänster en assistansberättigad kan köpa av någon annan och ändå själv anses vara som den som anordnat assistansen.

Inte egen regi, enligt Högsta förvaltningsdomstolen

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar (mål nr 2860–2868-24) att det i det aktuella fallet inte kan vara fråga om assistans som utförs i egen regi, utan att det istället rör sig om assistans som utförs i en yrkesmässig enskild verksamhet.

Hur har Högsta förvaltningsdomstolen nått den slutsatsen? Det framgår inte särskilt tydligt av domskälen. Den enda klarhet som domskälen ger är att det inte är tillräckligt att den assistansberättigade själv har ingått anställningsavtal med sina personliga assistenter för att det ska anses vara assistans som är utförd i egen regi.

Justitieråd efterlyser tydligare regler

Här finns anledning att ta del av punkt åtta i tillägget från justitierådet Mathias Säfsten. Här nyanseras problemet; att det finns en oklarhet som riskerar att gå ut över den assistansberättigade som är den som vägras ersättning för utförd assistans. Tillägget har ett önskemål om att regelverket förtydligas kring hur olika slags tjänster ska bedömas, samt hur omfattningen av de tjänster som erbjuds av ett företag ska bedömas i det enskilda fallet.

Många obesvarade frågor

Trots att Högsta förvaltningsdomstolen nu har kommit med sitt avgörande kvarstår en mängd obesvarade frågor. Högsta förvaltningsdomstolens domskäl ger inte på ett tillfredsställande sätt vägledning för framtiden. Detta är något som Ek Juridik har beskrivit i fråga om de knapphändiga domskälen i målen om återbetalningsskyldighet för assistansanordnare (mål nr. 1126-23, 3513-23 och 5394-23) samt i fråga om vad som kan anses vara godtagbara skäl för frånvaro i viss verksamhet och ändå ha rätt till tillfälligt utökad personlig assistans (mål nr. 7023-23).

Det finns självfallet redan nu assistansberättigade som köper in administrativa tjänster inom endast ett eller ett väldigt begränsat antal administrativa områden. De företag som tillhandahåller detta bör sannolikt inte få hela sin affärsidé ifrågasatt som något som syftar till att kringgå tillståndsplikten.

Om det ska göras en helhetsbedömning av varje enskilt fall är det affärskritiskt att få klarhet i vad som är tillåtliga administrativa tjänster inom den personliga assistansen. Detta gäller både avseende vilka tjänster som får säljas och i vilken omfattning dessa får tillhandahållas till en och samma assistansberättigad utan att det utgör en tillståndspliktig assistansverksamhet. Detta helt i enlighet med punkt åtta i tillägget till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande.

Dessutom behövs klarhet i fråga om en assistansberättigad som själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter kan köpa in samtliga administrativa tjänster från olika företag. Sådana tjänsteköp kan förstås inte läggas samman och konstituera en sammantagen tillståndsplikt för samtliga företag på grundval av att deras sammanlagda tjänster kan jämställas med de som vanligen utförs av en assistansanordnare. Det finns fortfarande många intressanta och relevanta frågor för domstolarna, eller lagstiftaren, att klargöra.

Otydlig dom slår mot assistansberättigade

När Högsta förvaltningsdomstolen avkunnar domar med knapphändiga och/eller otydliga domskäl medför det ofta att beslutande myndigheter, i brist på vägledning, stramar åt sin tillämpning påtagligt. En sådan åtstramning drabbar i första hand de assistansberättigade som riskerar att på helt oförutsebara grunder nekas ersättning för att myndigheterna bedömer att inköpta tjänster är av fel sort eller i för stor omfattning för att anses vara assistans i egen regi.

Oavsett vad inställningen till adminbolag och dess påstådda kringgående av tillståndsplikten må vara är det mycket olyckligt när vår högsta överprövningsinstans inte ger tydlig vägledning. Eftersom många viktiga och intressanta frågorna är obesvarade kan vi förvänta oss fortsatta domstolsprövningar om vilka tjänster en assistansberättigad kan köpa och i vilken omfattning.

Om det inte tillkommer klargörande lagstiftning torde Högsta förvaltningsdomstolen behöva ta upp frågan igen. Dessvärre är det nog inte sannolikt att detta sker inom en snar framtid, varför vi tyvärr förväntar oss att rättsläget förblir oklart flera år framöver.

Rasmus Almqvist Sandén
Linda Olofsson
Jurister, Ek Juridik AB