LSS-skolan 2024: 1. Från omsorgslag till LSS

Hur växte den fram, LSS, lagen som ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet?
Harald Strand går tillbaka till 40-talet för att beskriva milstolparna som ledde fram till lagen som började gälla på 1994.

Hur såg utvecklingen ut, från omsorgslag 1949 till LSS 1994?

Från och med år 1945, efter andra världskriget, hade Sverige en snabb ekonomisk och social utveckling. Socialvården byggdes ut med mödravård, barnavård, barnbidrag med mera. Utbildningar för psykologer, socionomer, specialpedagoger och andra specialister startades.

Men vården av de så kallade obildbara stod still! Både Landstingsförbundet och Medicinalstyrelsen protesterade.

Resultatet blev att regeringen tillsatte 1946 års sinnesslövårdsutredning. 1949 ledde denna utredning till ”Lag om vård och undervisning av sinnesslöa”.

Ett antal allvarliga skandaler på vårdhemmen ledde till att regeringen tvingades tillsätta ytterligare en utredning, som kom med sitt förslag om ny lag 1952. Det blev 1954 års ”Lagen om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna”, som blev starten på nya omsorgerna.

Riks-FUB skrev till regeringen 1959 och föreslog en översyn av 1954 års lag, ett arbete som påbörjades 1960. 1966 överlämnade utredningen ”Omsorgsbetänkandet SOU 1966:9” med förslag på en ny omsorgslag, som kom 1967.

1977 tillsatte regeringen Omsorgskommittén. Allt skulle nu omprövas; särlagstiftningen, huvudmannaskapet, tillsynen, habiliteringen, personkretsen och så vidare. Intressant var motsättningarna inom handikapprörelsen. HCK (numera Funktionsrätt Sverige) var för en ny lag, medan DHR och SFS var emot särlagstiftningen. En strid som pågick till 1993 då LSS beslutades.

Omsorgskommittén la fram sitt slutbetänkande ”Omsorger om vissa handikappade” 1981.

Under verksamhetsmål skrev de två begrepp som finns kvar idag; ”utvecklingsstörda bör få leva som andra i gemenskap med andra” och ”verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet”. Framsynt om något vi fortfarande tvistar om!

Betänkandet följdes av år av debatt, där till exempel ”måste ske med oförändrade resurser” kom upp samt även Socialstyrelsens kontrollerande roll med motiv som ”onödigt krångel och byråkrati”.

Först 1983 tillsattes omsorgsberedningen för att skriva propositionen. Den lades fram i juni 1985 som ”Lag om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.” och trädde i kraft i juni 1986.

Debatten för och emot fortsatte utanför riksdagen, men ibland även av riksdagsledamöter. Någon enighet uppnåddes aldrig.

När och hur tillkom LSS?

1989 tillsatte Bengt Lindqvist ”1989 års Handikapputredning”. Utöver ett antal delrapporter skrevs fyra delbetänkanden för remiss. Utredningens slutbetänkande hette ”Ett samhälle för alla”.

Utredningens huvudbetänkande publicerades 1991 och hette Handikapp – Välfärd – Rättvisa. Detta innehöll förslag på en ny rättighetslag, Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

1993 lades propositionen fram och den innehöll nu två lagar, dels LSS, dels LASS (Lag om assistansersättning). En stor förändring gjordes då större delen av landstingens omsorgsverksamhet övertogs av kommunerna.

Vi hade vid detta tillfälle en relativt ny socialtjänstlag (SoL) som många tyckte skulle vara tillräcklig. Handikapputredningen påvisade dock att just personkretsen i LSS behövde specifika insatser för att uppnå goda levnadsvillkor, vilket innebär att lagstiftarens ambitionsnivå vida överstiger intentionerna och skrivningarna i SoL.

LSS, Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, ersatte 1994 omsorgslagen och innebar en utvidgning av denna. Bland annat tillkom en tredje personkrets för fysiskt och psykiskt funktionshindrade.

LSS blev en pluslag som kompletterar socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen, och skall försäkra att särskilt behövande får det stöd i det dagliga livet som krävs för att kunna erhålla samma människovärde som andra, trots sina funktionsnedsättningar. Tillhör du personkrets 1 eller 2 krävs endast ett konstaterande att du har behov av insatser. För personkrets 3 är tillhörighet och behovsbedömning mer komplicerad.

Precis som Omsorgslagen blev LSS en rättighetslag. Det innebär en definierad personkrets och individuella rättigheter samt en möjlighet att pröva beslut om insatser i en rättslig process. Genom rättighetslagstiftning kan staten styra samhällets resurser till eftersatta områden, som i detta fall till funktionshinderomsorgen. Men om relationen mellan staten, myndigheter och medborgare skall fungera gäller det att alla uppfattar lagen som legitim.

LSS och LASS kännetecknas av en humanistisk människosyn, det vill säga att alla har lika värde. Därför får en person med stora funktionsnedsättningar aldrig betraktas som ”föremål för åtgärder”, utan skall ses som en individ med fullständiga rättigheter.

Målet är att verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de som omfattas. Insatserna skall ge den enskilde möjlighet att leva som andra, trots sina funktionsnedsättningar.

Paragraf 1. Hur beskrivs LSS personkretsar?

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer

1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller

3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

Bestämmelsen anger vilka personer som omfattas av lagen. LSS omfattar inte alla personer med funktionsnedsättning. Första och andra punkten täcker in samma personer som redan fanns i 1985 års Omsorgslag (OL).

När det gäller att fastställa personkretsen enligt punkterna 1 och 2 är de medicinska diagnoserna i huvudsak avgörande. För personkrets 3 är kraven både större och svårare. Funktionsnedsättningarna skall vara varaktiga och stora samt inte bero på normalt åldrande. De skall ge betydande svårigheter i daglig livsföring och därför ge behov av omfattande stöd eller service.

För att en person skall ingå i personkretsen enligt punkt 3 krävs att samtliga ovan angivna rekvisit (villkor/förutsättningar) är uppfyllda. Den som inte uppfyller alla rekvisit kan få stöd enligt Socialtjänstlagen.

Personkrets 3 är den grupp som är svårast att fastställa, och är den som oftast förekommer i rättsliga prövningar av personkrets. En med åldern sammanhängande funktionsförlust hos personer över 65 år berättigar inte till LSS. Om däremot funktionsförlusten kommer tidigare, till exempel vid en trafikolycka, kan man efter utredning få tillhöra personkretsen.

Paragraf 2 och 3. Vilka är ansvariga huvudmän?

Bestämmelsen lägger fast ansvaret mellan kommun och landsting för de olika insatserna i 9 §.

2 § Varje landsting skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 1.
Varje kommun skall, om inte något annat avtalats enligt 17 §, svara för insatser enligt 9 § 2 till 10.

Landstinget svarar för insatsen rådgivning och stöd (§9:1). Kommunen svarar för övriga insatser. Landstinget och kommunerna kan enligt 17 § överlåta ansvar för en eller flera insatser till varandra.

3 § Vad som föreskrivs för landsting i denna lag gäller också kommuner som inte ingår i något landsting.

Det avser för närvarande bara Gotland. Landsting har sedan 1 januari 2019 blivit Region.

Paragraf 4. LSS är en pluslag. Vad innebär det?

4 § Denna lag innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag.

Denna bestämmelse klargör att personer som tillhör LSS personkrets har samma rätt som alla andra till vård och stöd i annan lagstiftning, närmast till SoL (Socialtjänstlagen) och HSL (Hälso- och sjukvårdslagen).

HFD (Högsta förvaltningsdomstolen) har i flera mål slagit fast att om en person inte vill ha stöd enligt LSS kan hen ansöka och få stöd enligt SoL. En begäran om insats skall dock i första hand prövas mot LSS om personen tillhör dess personkrets. Därefter skall den eventuellt prövas mot SoL. Kombinationer av insatser från båda lagarna är inte ovanliga, då LSS avser specifika insatser enligt 9 §.

Paragraf 5. Vad är målet med verksamhet enligt LSS?

5 § Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.

Paragrafen anger de övergripande målen för verksamheten. De som omfattas av LSS skall få möjlighet att leva som andra. Verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället.

Detta uttrycker bärande principer i handikappolitiken, som tillgänglighet, inflytande, delaktighet, självbestämmande, helhetssyn och kontinuitet. Fokus i lagen görs även på individens egna önskningar och att rättigheterna är individuella. Personen skall kunna styra sin vardag.

Principen om kontinuitet innebär att personen och hens familj skall känna säkerhet att stöden inte plötsligt upphör eller förändras, så länge behovet kvarstår.

Paragraf 6. Vad innebär valfrihet och kvalitet i LSS?

6 § Verksamheten enligt denna lag skall vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

För verksamheten enligt denna lag skall det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges.

Paragrafen innehåller allmänna krav på verksamhetens inriktning. Bestämmelsen framhåller respekten för den enskildes egen vilja och behov. Det betyder att insatserna skall utformas i samverkan med den berörde eller, om det rör en person under 18 år, med vårdnadshavaren.

Verksamheten skall vara av god kvalitet samt systematiskt utvecklas och fortlöpande säkras. För att uppnå god kvalitet krävs enligt propositionen att flera grundläggande principer är tillgodosedda som rättssäkerhet, medinflytande, lättillgänglig service, ett bra bemötande samt inte minst att personalen har lämplig utbildning och erfarenhet. Det behövs dessutom ett medvetet och genomtänkt arbetssätt. Det krävs kontinuerlig utvärdering och kontroll. Kravet på kvalitet gäller både offentlig och enskild verksamhet.

Att särskilt beakta är att personalen skall ha den utbildning och erfarenhet som krävs för varje specifik uppgift och varje individ samtidigt som det bara finns formella krav på den som skall förestå verksamheten.

6 a § När åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas.

Paragrafen motsvarar kravet i artikel 3 i barnkonventionen. Bestämmelsen får betydelse för insatserna i 9 §, för kommunens uppgifter i 15 § samt för tillstånds och tillsynsverksamheten (numera av IVO). Paragrafen ändrar inget av den enskildes övriga rättigheter enligt lagen.

Paragraf 7. Hur beskrivs rätten till insatser?

Denna paragraf handlar om rätten till insatser enligt LSS. Personkretsen enligt 1 § har, om behov finns, rätt till de specifika insatser som beskrivs i 9 §.

Undantaget är daglig verksamhet där rätten bara avser personkrets 1 och 2.

Den enskilde skall ha behov av insatsen i sin livsföring och behovet skall inte faktiskt tillgodoses på annat sätt.

7 § Personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1 till 9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10.
Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

De personer som tillhör personkretsen har enligt denna paragraf rätt till insatserna enligt 9 § förutsatt att personen (eller ställföreträdaren) begär insatsen. Om personen har behov av insatsen och att inte behovet tillgodoses, enligt personen själv, på annat sätt.

Vid en bedömning av den enskildes behov skall jämförelser göras med den livsföring som kan anses normal för personer i samma ålder och samma sociala sammanhang.

Ett beslut om insatser enligt LSS är myndighetsutövning och omfattas av förvaltningslagen, det vill säga avslag skall vara skriftliga med anvisning hur man överklagar.

Ett avslag bör kunna hänföras till någon av följande grunder;
• sökande tillhör inte personkretsen,
• sökande har inte behov av insatsen,
• sökandes behov tillgodoses faktiskt på annat sätt.

Resursbrist är inget giltigt skäl!

I 27 § framgår mer om överklagandeprocessen.

I bestämmelsen stadgas om att den enskilda skall tillförsäkras goda levnadsvillkor till skillnad mot skälig levnadsnivå i Socialtjänstlagen. LSS har en högre ambitionsnivå jämfört med SoL. Stöd enligt SoL ska vara rimligt. Stöd enligt LSS ska vara utmärkt.

Att särskilt beakta är att insatserna skall anpassas till mottagarens individuella behov!

Alla insatser skall ha en aktiverande prägel med syfte att även personer med stora funktionsnedsättningar skall kunna få ett så självständigt liv som är möjligt.

Att insatserna skall vara varaktiga eller, som det står i 5 §, ha kontinuitet innebär att tidsbegränsade beslut endast skall ges om insatsen i verkligheten är begränsad i tid, till exempel ledsagning och kontaktperson. För övriga insatser skall beslut vara tills vidare och omprövning av dessa skall endast ske om behovet av insatsen eller insatserna har förändrats väsentligt.

Paragraf 8. Vad innebär det att LSS bygger på frivillighet?

I denna paragraf markeras att LSS bygger på frivillighet; bara om individen begär insats kan den ges. Om begäran avser barn under 15 år krävs att vårdnadshavaren begär insatsen. Åldern 15–18 år är en gråzon där man i största möjliga omfattning skall ta hänsyn till personens egna viljeyttringar.

8 § Insatser enligt denna lag ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom eller henne.
När en insats rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

8 a § I ett ärende som gäller insatser enligt 9 § har den enskilde rätt att muntligen vid besök lämna uppgifter inför nämnden, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Den enskilde ska underrättas om sin rätt enligt första stycket.

Denna rätt finns även i Socialtjänstlagen, det vill säga rätten att muntligt framföra sin sak inför nämnden. Den möjligheten har särskilt stort värde för personer med funktionsnedsättningar. Begäran kan bara nekas om framställan är uppenbart ogrundad, eller om den enskilde begär detta upprepade gånger. Det får inte nekas av skäl som ”det saknar värde för handläggningen”. Det omfattar bara insatserna i 9 §.

Mina personliga kommentarer

Paragraf 1: Personkretsen har inte ändrats, även om diskussioner funnits om detta under åren som gått.

Paragraf 2 och 3: Diskussioner pågår om ansvarig huvudman. Idag finns, om vi räknar in rådgivning och stöd, tre olika huvudmän. Det är besvärligt för en så liten lag. Staten har ansvar för en stor del av personlig assistans, den del som omfattas av assistansersättningen, f.d. LASS. Kommuner har ansvar för alla övriga insatser i LSS paragraf 9, inkl. del av personlig assistans och betalar även en andel av det som finansieras av staten via assistansersättningen. Det finns ett färdigt förslag för ett förstatligande av all personlig assistans. Propositionen är inte ännu skriven (februari 2024). Istället förbereds en ny utredning, om välfärdskriminalitet, med syfte att begränsa assistansen?

Paragraf 4: LSS är en pluslag, vilket tyvärr ofta glöms bort idag.

Paragraf 5: Målet med LSS har inte ändrats oavsett om många tycks tro detta. Detta viktiga principerna som tydliggör målet finns beskrivna i Lektionerna 12–16. Före 2008 då det kom en ny förvaltningslag fanns inga möjligheter att ändra så kallade gynnande beslut från myndigheter. Då öppnades några möjligheter för att ändra om beslutet tillkommit genom direkta lögner eller om det finns fara för personers liv och hälsa genom beslutet. Detta är orsaken till att ofoget att tidsbegränsa beslut som ofta sker idag.

Paragraf 6: Valfrihet finns med i lagtexten och har en lite annorlunda betydelse än den har politiska ideologin. Även kvalité finns med i begreppet goda levnadsvillkor bland annat.

Paragraf 7: Rätten till insatser har ändrats, avseende Personlig assistans, med sondmatning och andningshjälp under 2022. Från 1 januari 2023 ändrades mer i grundläggande behov för personlig assistans/assistansersättning, enligt propositionerna 2021/22:214 och 2021/22:244. Läs mer om detta i Lektion3.

Paragraf 8: Begäran om insats, att den bygger på frivillighet, har inte ändrats. Vill individen inte ha LSS gäller då till exempel Socialtjänstlagens insatser när behov föreligger. Det är individen som ska välja, men jag undrar ibland om de inte styrs av kommunernas rättsvidriga ”riktlinjer”?

Videointervju med Harald Strand

Se videointervjun: Harald Strand om LSS-skolan