LSS-skolan

LSS-skolan 2021: 11. Tillstånd, kontroll och överklagande

harald strand lssskolan collage2 900

Harald Strand. Foto: Linnea Bengtsson.

 

Vilka regler gäller för tillstånd och kontroll av LSS-verksamheter? Och hur är gången när man överklagar ett beslut?

Denna lektion handlar om hur kvalitet i LSS ska kunna uppnås genom att tillstånd krävs för att få starta verksamheter inom LSS. Den beskriver också hur uppföljning och kontroll ska säkerställa att kvalitet uppnås även långsiktigt.

Den beskriver även hur den enskilde kan överklaga beslut hen inte är nöjd med, det som en rättighetslag ska möjliggöra.

Hur ser reglerna ut för tillsyn och kontroll av LSS?

En enskild person får inte utan tillstånd från IVO, Inspektionen för vård och omsorg, bedriva verksamhet som avser personlig assistans enligt 9 § 2 i LSS eller verksamhet som avser insatser i 9 § 6–10 i LSS. När det gäller kommuner och landsting samt personlig assistans i egen regi räcker det med anmälan till IVO.

Den som fått tillstånd enligt 23 § i LSS och som anlitats att utföra personlig assistans åt en enskild är skyldig att tillhandahålla all assistans som den enskilde fått stöd för enligt 9 § 2. Undantag finns.

24 § Anmälan om avhjälpande av missförhållande (b-g sammanfattas i SOSFS 2011:5 som Lex Sarah)

24 a § Var och en som fullgör uppgifter enligt denna lag ska medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet.

24 b § Den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade ska genast rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får eller som kan komma i fråga för insatser enligt sådan lagstiftning.

Rapporteringsskyldigheten fullgörs till:

1. yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten, och

2. i övrigt till berörda nämnder som avses i 22 § och 24 c §.

Den som enligt 24 b § ska ta emot rapporter ska informera den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade om de skyldigheter som han eller hon har enligt 24 a och b §§. 24 d §

Den som, i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, enligt 24 b § ska ta emot rapporter ska informera berörd nämnd om de rapporter han eller hon har tagit emot.

24 e § Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska dokumenteras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål.

24 f § Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, ska snarast anmälas till Inspektionen för vård och omsorg, IVO. Den utredning som gjorts med anledning av det inträffade ska bifogas anmälan. Anmälan ska göras av: berörda nämnder som avses i 22 §, eller den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet.

24 g § Ytterligare bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet finns i 14 kap. 1 och 3 §§ socialtjänstlagen.

Ledningssystemet skall säkerställa att det finns rutiner för hur fel och brister i verksamheten ska identifieras, dokumenteras, analyseras och åtgärdas samt hur vidtagna åtgärder följs upp.

Det är alla anställdas ansvar att anmäla.

Vad är Lex Sarah?

Namnet Lex Sarah kommer av undersköterskan Sarah Wägnert, som arbetade vid vårdhemmet Polhemsgården i Solna. I oktober 1997 uttalade sig den då 23-åriga undersköterskan i STV Rapport om att det förekom vanvård på hemmet. Hennes berättelse om missförhållanden inom äldreomsorgen tog verkligen skruv.

Den fick stor uppmärksamhet i media och två år senare, 1999, fick hon en bestämmelse i socialtjänstlagen uppkallad efter sig, Lex Sarah.

Lex Sarah gäller i LSS från 2005 med ändringar 2011 enligt paragraferna ovan.

Läs också senaste version av ”SOSFS 2011:5, Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om Lex Sarah” samt ”Lex Sarah Handbok för tillämpningen av bestämmelserna om lex Sarah” från Socialstyrelsen utgiven 2014.

Vad är IVO:s roll för tillsyn, enligt 25–26 §§ LSS?

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) utövar sedan 2012 tillsyn över all verksamhet som bedrivs enligt denna lag. (Från lagens början var länsstyrelsen ansvarig för tillsynen och tillstånd. År 2010 övertogs detta av Socialstyrelsen.)

IVO ska granska att tillstånd följs och har rätt att återkalla tillstånd vid brister.
IVO ska vid tillsyn lämna råd och vägledning.
IVO ska också ge föreläggande vid upptäckta brister.
IVO ska kontrollera att brister avhjälps.

Läs även: ”Övergreppen ökar – IVO hotar med polisanmälan” om IVO:s tillsyn under 2020.

Vad sägs om överklagande i 27 § LSS?

LSS blev en rättighetslag. En viktig orsak till detta var att beslut om insatser ska kunna överklagas i domstol.

27 § Beslut av en nämnd som avses i 22 § eller av Inspektionen för vård och omsorg får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser
1. insatser för en enskild enligt 9 §,
2. utbetalning till någon annan enligt 11 §,
3. återbetalning enligt 12 §,
4. förhandsbesked om rätt till insatser enligt 16 § andra eller tredje stycket,
5. tillstånd till enskild verksamhet enligt 23 §,
6. omhändertagande av personakt enligt 23 d §,
7. föreläggande enligt 26 c och 26 f §§,
8. återkallelse av tillstånd och förbud enligt 26 g-26 i §§,
9. indragning eller nedsättning av ekonomiskt stöd enligt 9 c § andra stycket.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 23 c § gäller i tillämpliga delar 6 kap. 7–11 §§ offentlighets- och sekretesslagen.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart.

Förvaltningsrätten eller kammarrätten får dock förordna att dess beslut ska gälla först sedan det vunnit laga kraft.

Hur tänkte politikerna om tillsyn i LSS?

I LSS-propositionen 1992/93:159 skrev ansvarig minister bland annat följande om tillsyn:

Socialstyrelsen skall ha den centrala tillsynen över den nya lagens tillämpning. Styrelsen skall därvid följa, stödja och utvärdera verksamheterna, ta initiativ till förändringar och vara kunskapsförmedlare.

Länsstyrelsen skall inom länet ha tillsyn över verksamhet med anledning av den nya lagen och därutöver informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verksamheten, biträda kommunerna med råd samt främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan.

Länsstyrelsen skall ha rätt att inspektera sådan verksamhet.

Förslaget innebär ingen ändring i förhållande till vad som gäller idag enligt socialtjänstlagen och HSL. Min mening är att eftersom sambandet med framför allt socialtjänstlagen är så starkt bör samma regler om central tillsyn gälla. I Socialstyrelsens tillsynsansvar ligger bl. a. att styrelsen skall följa och utvärdera verksamheterna, göra kunskapssammanställningar, företa inspektioner, utarbeta allmänna råd, ta initiativ till förändringar och vara kunskapsförmedlare. Detta är viktiga funktioner inte minst när en verksamhet som den nu aktuella är under uppbyggnad.

Vid tillämpningen av den nya lagen blir det fråga om viktig myndighetsutövning.

Kommunerna kommer att vara huvudmän för huvuddelen av insatserna enligt den nya lagen.

Som jag nyss påpekat har insatserna enligt den nya lagen ett starkt samband med socialtjänsten enligt socialtjänstlagen. Jag finner inga skäl för att tillsynen i den nya lagen skall reduceras i förhållande till vad som gäller i fråga om socialtjänsten.

Länsstyrelsen, med närheten till länets kommuner och med den regionala kunskapen, bör därför vara tillsynsmyndighet på länsnivå för hela den verksamhet som regleras i den nya lagen. Jag vill särskilt understryka betydelsen av att tillsynsmyndigheten med aktiva insatser följer den nya lagens tillämpning.

LSS-propositionen om enskild verksamhet:

En enskild som yrkesmässigt vill bedriva verksamhet enligt den nya lagen i form av daglig verksamhet, korttidstillsyn, korttidsvistelse, boende i familjehem eller bostad med särskild service skall söka tillstånd hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsen har därvid möjlighet att inspektera verksamheten.

Med hänsyn till att länsstyrelsen har det regionala tillsynsansvaret för de ifrågavarande verksamheterna anser jag att tillstånd till enskild verksamhet bör ges av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen bör också få möjlighet att inspektera den enskilda verksamheten. Att verksamheten sedan faller under länsstyrelsens tillsynsansvar följer av länsstyrelsens ansvar för den regionala tillsynen över verksamhet enligt den nya lagen.

Om allvarliga missförhållanden föreligger inom enskild verksamhet som erhållit tillstånd av länsstyrelsen måste länsstyrelsen kunna återkalla tillståndet.

En sådan möjlighet bör därför, såsom utredningen föreslagit, införas i den nya lagen. Det bör dock föreligga allvarliga missförhållanden, som inte rättats till efter ett föreläggande av länsstyrelsen, innan återkallelse kan tillgripas. Det skall således vara fråga om sådana missförhållanden som idag kan föranleda förbud av länsstyrelsen enligt socialtjänstlagen.

LSS-propositionen om överklagande:

Beslut om särskilda insatser och andra därmed sammanhängande beslut liksom beslut om att vägra tillstånd att bedriva enskild verksamhet, beslut om föreläggande och beslut om återkallelse av tillstånd får överklagas hos länsrätten. Besluten gäller omedelbart. Domstolen får dock förordna att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft.

Beslut om särskilda insatser enligt LSS bör, på samma sätt som beslut om särskilda omsorger enligt omsorgslagen, kunna överklagas till länsrätten. Detta råder det stor enighet om. Svårt funktionshindrade måste med lagens hjälp kunna kräva bestämda insatser. Då spelar möjligheten att överklaga en stor roll.

Vad är bra och dåligt med tillstånd och kontroll idag?

Tillsynen blev något bättre i och med att den övertogs av IVO år 2013. Problemet var att LSS inte har en egen avdelning, och från år 2018 ser vi att tillsynen inte längre fungerar!

Mer resurser behövs för regelbundna kontroller. Med dagens resurser kommer de flesta gruppbostäderna aldrig att besökas av IVO.

När det gäller Lex Sarah pekade Karl Grunewald i tidskriften INTRA på de svårigheter som finns för anställda att rapportera om missförhållanden på sin arbetsplats. Det leder ofta till utfrysning och mobbing, och i värsta fall uppsägning!

En annan brist är att Lex Sarah bara gäller anställda och inte omfattar brukare, anhöriga eller god man. IVO har ingen plikt att utreda annan anmälan från till exempel god man! Med tanke på att det är svårt för anställda på grund av grupptryck att anmäla, så är ju god mans rapportering av till exempel vanvård oerhört viktig. Möjligheten att anmäla anonymt finns för personal – men inte enligt kommunernas regelverk.

I oktobernumret av Intra 2015 skrev Karl Grunewald: ”Lex Sarah måste arbetas om och ge rättigheter för personalen – inte skyldigheter – att liksom den enskilde och dess ombud, få framföra klagomål, som ska utredas och dokumenteras.”

I kommentar till nya LSS-utredningen, presenterad i januari 2019, skriver Riksförbundet FUB:

Lex Sarah otillräcklig. Enligt Sveriges kommuner och regioner, SKR, förekom det hot eller våld mot boende på 40 procent av landets LSS-bostäder 2018 (Kolada). Enligt IVO rörde cirka 100 Lex Sarah anmälningar 2019 LSS-bostäder för vuxna. Av dem handlade 30 procent om olika sorters övergrepp eller kränkningar (psykiska, fysiska, sexuella eller ekonomiska). Det finns med andra ord sannolikt ett stort mörkertal och det är rimligt att anta att antalet Lex Sarah-anmälningar om missförhållanden i LSS-verksamheter borde vara betydligt högre. Att Lex Sarah anmälningarna inte är fler kan dels förklaras med bristande kunskap hos personalen om skyldigheten att anmäla, dels att anmälningar i praktiken kan leda till utfrysning och mobbning på arbetsplatsen, och i värsta fall uppsägning. Många Lex Sarah anmälningar i en verksamhet, kan även komma att uppfattas som negativt i samband med en upphandling.

En stor brist är dessutom att Lex Sarah bara gäller anställda, inte den enskilde, anhöriga eller ställföreträdare. IVO har ingen skyldighet att utreda annan anmälan än Lex Sarah, vilket kan innebära att de personer som bäst känner den enskilde blir förbisedda och IVO missar viktig information.

FUB anser att utredningens förslag om att införa regelbunden tillsyn, frekvenstillsyn, av gruppbostäder enligt LSS, i likhet med vad som i nuläget sker vid boenden för barn och unga, är nödvändigt för att öka kvaliteten och minska risken för missförhållanden. Detta mot bakgrund av att anmälningarna enligt Lex Sarah är otillräckliga och IVO inte har skyldighet att utreda enskildas, anhörigas och ställföreträdares anmälningar. Det är även nödvändigt att införa oanmälda inspektioner och skärpta sanktioner mot verksamheter där missförhållanden upptäckts. FUB föreslår även att regeringen tillsätter en utredning som undersöker om en särskild LSS-inspektion skulle kunna motverka kvalitetsbrister och svåra missförhållanden i verksamheter enligt LSS.

Hur överklagar man ett LSS-beslut?

Om kommunen (eller landsting, Försäkringskassan) avslår en begäran om en LSS-insats måste de skicka beslutet skriftligt till den enskilde eller dennes ombud.

I beslutet ska framgå hur överklagan sker och inom vilken tid (normalt tre veckor).

För att överklaga lämnar du in en skrivelse där du uppger vilket beslut du vill överklaga och varför, samt vilken ändring du vill ha. Till skrivelsen bör du lägga handlingar som stödjer din begäran.

Observera att skrivelsen måste vara kommunen tillhanda inom den tid som angivits på beslutet.

Om kommunen anser att beslutet är felaktigt kan beslutet ändras. I annat fall skickas ärendet vidare till Förvaltningsrätten.

Observera särskilt att du ska begära inhibition av nya beslutet om det avser en omprövning av en insats du redan har.

Vad är inhibition?

För den som beslutet har gått emot kan det vara av stor betydelse att beslutet inte träder i kraft förrän saken har slutgiltigt prövats av domstol.

Ett beslut om att skjuta upp verkställigheten av ett beslut kan begäras av den klagande eller av domstolen. Inhibition innebär att det nya beslutet inte ska gälla innan domstolen har avgjort överklagan. Utan det tidigare beslutet fortsätter att gälla fram till överklagan har avgjorts.

En begäran om inhibition görs vanligtvis redan i samband med att beslutet överklagas. Om klaganden begär inhibition i överklagan måste denna och akten sändas till domstolen omgående.

Någon omprövningsskyldighet enligt lagstiftningen föreligger då inte.

Varför är det så svårt att överklaga LSS-beslut? Och varför finns ingen rättshjälp?

LSS-handläggaren är skyldig att vid behov hjälpa dig med överklagandet, men erfarenheten talar för att det behövs stöd av juridisk kunnig person för att ha en rimlig möjlighet att vinna ett mål i förvaltningsrätterna.

Riksförbundet FUB har rättsombud som utbildats speciellt i LSS och för vanliga mål i förvaltningsrätterna. Rättsombuden har stöd från FUB:s förbundsjurister. Det finns jurister som har speciell kunskap även hos assistansbolagen.

Via hemförsäkringen, exempelvis i Unik försäkring, kan du få viss hjälp att överklaga från jurister med speciell kunskap om LSS.

I Handikapputredningen föreslogs att personkretsen i LSS skulle få specifik rättshjälp, något som tyvärr inte kom med i LSS-propositionen och lagen. I dag, när allt fler beslut överklagas till förvaltningsrätten, kan vi se att detta beslut att inte ta med rättshjälp var olyckligt.

FUB krävde att rättshjälp skulle tillkomma som förslag från nya LSS-utredningen, men detta avvisades av utredaren:

Det finns redan i dag flera olika former av oberoende juridiskt stöd för personer med funktionsnedsättning. Mot bakgrund av myndigheters utredningsansvar framstår det inte som motiverat att utöka möjligheterna till oberoende juridiskt stöd i ärenden om stöd enligt LSS.

Utredaren motiverar sitt ställningstagande att inte utöka möjligheterna till oberoende juridiskt stöd i LSS-ärenden med i huvudsak två omständigheter. Till att börja med beskriver utredningen att det i dag finns olika former av oberoende juridiskt stöd för personer med funktionsnedsättning. Här hänvisar man till de två organisationerna BOSSE – Råd, Stöd Kunskapscenter och LaSSe Brukarstödcenter.

FUB invänder starkt mot LSS-utredningens beskrivning av att stödet från civilsamhället skulle vara tillräckligt. Riksförbundet FUB har två anställda förbundsjurister och ett 30-tal ideellt engagerade rättsombud. Rättsombuden erbjuder kostnadsfri rådgivning och stöd vid myndighetskontakter och överklaganden vid bland annat ansökningar om LSS-insatser. Behovet av juridisk rådgivning har länge varit stort och har bara fortsatt att öka i takt med de ökade svårigheterna att få rätt vid ansökan om en insats.

Allt fler kommuner har infört begränsande riktlinjer som strider mot de grundläggande principerna i LSS. Rätten till personlig assistans har urholkats genom rättspraxis och Försäkringskassans tillämpning av densamma.

Mängden ärenden till FUB:s rättsombud har ökat kraftigt genom åren och behovet av juridiskt stöd är påtagligt. Det är varken rimligt eller ändamålsenligt att staten överlämnar ansvaret för juridiskt stöd till civilsamhället.

Vilka skäl finns för att juridiskt stöd ska ingå i LSS?

Myndigheternas utredningsansvar kompenserar inte maktobalansen! LSS-utredningen motiverar vidare sitt förslag med hänvisning till myndigheternas förvaltningsrättsliga skyldigheter. Den beslutande myndigheten ska fatta ett opartiskt och materiellt riktigt beslut baserat på en tillräcklig utredning. Myndigheterna har ett utredningsansvar, att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

FUB motsätter sig inte förvaltningsmyndigheternas formella skyldigheter. Dagens lagstiftning är dock inte tillräcklig för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden och säkerställa stöd till individers anspråk på rättigheter i förvaltningsrätten.

Utgångspunkten är att en enskild inte ska behöva anlita ett ombud för att processa i förvaltningsdomstol. FUB i Stockholms län har gjort en analys av domar i förvaltningsrätten i Stockholm som visar på stora skillnader i kommuner och att endast 5–15 procent av domarna (förutom de som rörde personliga assistans) var till förmån för individen. I 22 av 36 domar där individen fick rätt, hade hen själv finansierat ett rättsligt ombud.

Den enskilde är expert på sitt eget liv men saknar ofta juridisk kompetens att utmana en beslutsmyndighet. Avsaknaden av juridiskt biträde ökar också risken för att domstolens okunskap om levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättningar blir avgörande för målets utgång. Av FUB i Stockholms läns analys framgår att domares egna attityder och värderingar ibland ger avtryck i domskälen. Det framgår också att utgångspunkterna i socialtjänstlagen felaktigt påverkar tolkningen av insatser enligt LSS.

Handikapputredningen konstaterade att den allmänna rättshjälpen inte ger tillfredsställande möjligheter för människor med funktionsnedsättning att hävda sin rätt till samhällsstöd. Utredningen ansåg att myndigheternas serviceskyldighet inte utgör tillräcklig kompensation för bristerna i den allmänna rättshjälpen. Detta trots att, som utredningen konstaterar, mål enligt LSS, socialtjänstlagen och socialförsäkringsbalken kan röra sig om för den enskilde mycket betydelsefulla avgöranden.

Genom LSS ska den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor och ett liv som andra. Trots den avgörande betydelse som en insats enligt LSS kan ha för den enskilde saknar den sökande juridiskt biträde under processen. FUB betonar vikten av att rättshjälp införs i ärenden enligt LSS.

Hur fungerar förvaltningsrätten?

Det snabba svaret är: inte alls för vår LSS-grupp!

Men det mer ”skol-riktiga” svaret är:

Förvaltningsrätten är första (lägsta) instans för de allmänna domstolar som handlägger mål som rör tvister mellan enskilda personer och myndigheter, som Försäkringskassan och kommuner.

Det finns 12 förvaltningsrätter i landet, nämligen i Falun, Göteborg, Härnösand, Jönköping, Karlstad, Linköping, Luleå, Malmö, Stockholm, Umeå, Uppsala och Växjö.

Förvaltningsrättens sammansättning kan variera något beroende på vilken typ av mål som ska behandlas. I de flesta fall är det en juristdomare och tre nämndemän som tillsammans avgör målet. Är det en tvist där det är lagligheten i ett kommunalt beslut som ska prövas består förvaltningsrätten av en juristdomare och två särskilda ledamöter.

Och kammarrätten?

Nästa instans i kedjan om du överklagar en dom i förvaltningsrätten är kammarrätten. Dock behöver man först ansöka om prövningstillstånd.

Det finns fyra kammarrätter i Göteborg, Jönköping, Stockholm och Sundsvall.

Kammarrättens sammansättning varierar något beroende på vilken typ av mål som ska behandlas. Frågor om prövningstillstånd avgörs av två ledamöter (jurister). När själva målet ska avgöras räcker det i de flesta fall med tre ledamöter (jurister) för att kammarrätten ska kunna fatta beslut. I vissa mål, till exempel mål om socialförsäkring och vård av barn, ingår även två nämndemän (icke jurister) i rätten.

Högsta förvaltningsdomstolen

Högsta Förvaltningsdomstolen (HFD) är högsta instans i kedjan.

Väldigt få mål får dock prövningstillstånd. Huvudregeln är att prövningstillstånd bara lämnas om avgörandet kan få betydelse som prejudikat, det vill säga ge ledning för hur andra liknande fall ska bedömas.

HFD finns i Stockholm. I HFD tjänstgör för närvarande 16 domare.

Domarna har titeln justitieråd. Justitieråden utnämns av regeringen och är anställda med fullmakt, vilket innebär att de endast kan skiljas från sin anställning i de fall som anges i regeringsformen.

När ett prövningstillstånd har meddelats prövar HFD målet i sak.

I sitt avgörande lämnar domstolen besked om rättsläget. HFD kan i en dom göra generella uttalanden, exempelvis om hur en bestämmelse ska tillämpas. I många fall är emellertid HFD:s avgöranden så knutna till omständigheterna i det enskilda fallet att förvaltningsdomstolar och myndigheter får göra en bedömning av ett avgörandes betydelse i mål där omständigheterna inte är helt jämförbara.

HFD prövar även ansökningar om resning. Det krävs inte prövningstillstånd för att HFD ska pröva sådana ansökningar. För att en resningsansökan ska beviljas krävs i allmänhet att det har kommit fram nya, viktiga omständigheter efter det att målet avgjordes. Resning kan även beviljas om det har förekommit ett allvarligt fel vid handläggningen av målet.

Hur ska LSS tolkas?

I en tidigare upplaga av LSS-skolan hade jag en särskild lektion om hur LSS ska tolkas.

Utgångspunkten med LSS-skolan är bland annat att visa att lagen inte är otydlig! Om man går tillbaka till LSS-propositionen – och om du förstår lagens mål!

Vi ser tyvärr att osäkerhet verkar gälla för myndigheter och specialister av idag. Vi ser hur personer utan att deras funktionshinder har ändrats ändå får ändrade beslut och då knappast med mer stöd. Vissa blir till och med av med insatser de haft i många år. Vad som är orsaken är svårt att direkt se.

Visst var det ett mer solidariskt samhällsklimat då för 28 år sedan. Men det skall väl inte påverka tolkningen av en lag?

Myterna om LSS – hur påverkar de?

En myt är att antalet personer med LSS ökar lavinartat! Vilket årets upplaga av LSS-skolan visat är fel!

En annan är att kostnader för LSS skenar! Vilket årets upplaga av LSS-skolan visat är fel!

Är LSS dyrt för kommunerna? Jag har konstaterat att det genomsnittligt är runt 5 procent av kommunens totala kostnader som går till LSS verksamhet. Så det är knappast LSS som äventyrar kommunens överlevnad. Med tanke på att det finns ett utjämningssystem för LSS så faller den myten, även för dem som skenbart har hög kostnad.

Fuskas det stort med personlig assistans? Verkligheten är ju att det absolut inte fuskas mer än i andra förmånssystem, betydligt mindre än i till exempel föräldraförsäkringen.

Förvaltningsrätterna garanterar likabehandling? Nej, så är det tyvärr inte! Vi har (FUB i Stockholms län) visat detta i flera rapporter. Var du bor och vilka domare som råkar sitta som ansvariga i målen avgör! Om jag är snäll kan jag säga att det beror på okunskap om LSS. Förhoppningsvis är det så, då kunskap kan förändras. Men om det beror på attityder blir jag rädd.

Hur tolkas lagar generellt?

Ordet prejudikat kommer ursprungligen från latinets praeiudicatum och betyder något som är avgjort på förhand. Utgångspunkten är ett avgörande i en principiell rättsfråga av en domstol, eller av en myndighet, som sedan uppfattas som vägledande eller som bestämmande – prejudicerande – för det organet, eller för andra organ.

”Ett prejudikat är ett avgörande i ett konkret fall, som sedan blir ett auktoritativt mönster för framtida avgöranden”

”Med ett prejudikat menar man ett avgörande som betraktas som vägledande eller bindande för framtiden”

Av dessa båda definitioner framgår att ett prejudikat för det första är ett avgörande i ett konkret fall. Detta avgörande innehåller förutom utslaget i just det målet, även viss vägledning för den framtida rättstillämpningen – beslutet i den principiella rättsfrågan i det konkreta fallet, kan alltså komma att bli vägledande för domar i liknande fall.

Vid bedömningen av rättsfrågor tillmäts tidigare avgjorda rättsfall större eller mindre vikt bl.a. beroende på domskälens sakliga tyngd och fallets ålder. För att kunna bedöma prejudikatets värde, måste vi således till det ovan nämnda lägga dels prejudikatets ålder, dels domskälens sakliga tyngd.

Vidare är det av intresse från vilken domstol i hierarkin avgörandet kommer. Det är endast de högsta instanserna i de olika domstolsordningarna som är avsedda att utgöra prejudikatinstanser; HD, HFD, AD och MD.

Avgörandena, dvs. prejudikaten, från dessa instanser syftar till att vara vägledande för domstolarnas rättstillämpning. Redan här är det dock viktigt att poängtera att det inte finns någon ovillkorlig skyldighet för underrätterna att följa de principer som de högsta instanserna fastslagit. Prejudikatbundenheten anses vara relativ, inte absolut.

Prejudikatens roll kan alltså sägas vara icke bindande, men de bör ändå beaktas som sakliga skäl och som auktoritetsskäl i den juridiska argumentationen. Som regel följs prejudikaten i svensk rättspraxis och har vidare stor betydelse för rättsvetenskapen. De tillfällen då en underrätt väljer att gå emot ett prejudikat är när underrätten önskar ge överinstansen möjligheten att ompröva tidigare praxis, såsom då praxis strider mot lag, mot förarbete eller mot något annat prejudikat från högsta instansen.

Prejudikat, ett inom juridiken vanligt begrepp som innebär att tidigare dom, beslut eller utslag i en domstol fungerar som regel eller vägledning i senare inträffade mål eller ärenden med likartade omständigheter.

Sverige, övriga Norden och länderna på kontinenten har en kodifierad lag; lagstiftningen är i regel nedskriven (kodifierad), men prejudikat fungerar ändå som rättskälla. När den kodifierade lagen inte ger några tydliga riktlinjer vägs prejudikaten in vid domstolarnas rättsskipning. Ett prejudikat är inte juridiskt bindande på samma sätt som den av riksdagen stiftade lagen, utan prejudikat har i Sverige i regel setts som exempel eller rättspraxis; men det råder inte någon full konsensus. Normalt ses ett prejudicerande rättsfall som något som visar hur lagen skall användas i praktiken.

Rättspraxis är ett samlingsbegrepp för de rättsliga avgöranden i framför allt domstolar, som anses vara en rättskälla och således utgöra vägledning för avgöranden av kommande fall. Ett rättsfall vars avgörande blir rättspraxis kallas prejudikat. I Sverige är det i första hand domar från Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen som anses prejudicerande, men även domar från hovrätter och kammarrätter kan ha ett visst prejudikatvärde.

I svensk rätt är en domstol inte formellt bunden av tidigare domstolsbeslut, varken i lägre eller högre instans. Det är dock sällsynt att en domstol frångår tidigare praxis, särskilt om denna slagits fast i högsta instans.

Hur är förhållandet mellan rättskällor?

En vanlig indelning i Sverige är att rättskällorna rangordnas i följande ordning:
– Författningar (lagar och förordningar)
– Förarbeten (till exempel propositioner)
– Rättspraxis (prejudikat)
– Doktrin (juridisk litteratur)
– Övrigt (bland annat sedvänja)

Författningar, det vill säga grundlagar, lagar och förordningar, är den främsta rättskällan och de är bindande för domstolarna.

Förarbeten är de utredningar och politiska uttalanden som har ingått i arbetet med att stifta en ny lag. I Sverige ingår bland förarbetena utredningar, remisser, propositioner, utskottsbetänkanden, och yttranden från Lagrådet som har ingått i förberedelserna för stiftandet av en lag. De ses som en vägledning för lagtolkningen, och även om de inte är bindande på samma sätt som författningar bör domstolar följa dem. Förarbeten ligger på ungefär samma nivå som rättspraxis och det finns inom rättsvetenskapen olika åsikter om förarbeten eller rättspraxis är viktigast. Förarbetena har en stark ställning som rättskälla i Sverige, starkare än i de flesta andra länder.

Lagtexter är ofta ganska kortfattade och allmänt hållna. I förarbetena hittar man ofta uppgifter om syftet med en viss bestämmelse och mer detaljerade anvisningar om hur begreppen i lagtexten ska förstås. Där kan också finnas anvisningar om hur enskilda situationer bör bedömas med hjälp av lagen. I propositioner och utredningar finns det inte sällan en beskrivning av det gällande rättsläget och hur det har utvecklats över tiden, vilket också kan vara en hjälp vid tolkningen.

Domar som i Sverige har avgjorts av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen eller vissa specialdomstolar skapar prejudikat som kan användas för att tolka liknande ärenden i framtiden. Prejudikaten bildar tillsammans rättspraxis. När det gäller frågor som inte har avgjorts i högsta instans kan även avgöranden på näst högsta nivån ge någon ledning (i Sverige hovrätt eller kammarrätt). Även om prejudikaten formellt sett inte är bindande i Sverige följs de ändå i stort sett alltid av domstolarna. Förarbeten ligger på ungefär samma nivå som rättspraxis och det finns inom rättsvetenskapen olika åsikter om förarbeten eller rättspraxis är viktigast.

I de domar som bildar rättspraxis är särskilt domstolens motiveringar viktiga. De innehåller bland annat förklaringar till beslutet, förklaringar som kan vara till ledning för andra domstolar. En prejudicerande dom kan dock inte användas som en allmängiltig rättsregel, dels eftersom det kan finnas särskilda omständigheter i det enskilda fallet, dels eftersom domen i regel är begränsad till att avgöra det som parterna har yrkat.

Doktrin är ett annat namn för juridisk litteratur och artiklar som publiceras i rättsvetenskapliga tidskrifter. Där hittar man ofta information om rättsfall, utredningar och förarbeten. Den innehåller förklaringar till och sammanfattningar av den gällande rätten. Ibland finns också diskussioner om hypotetiska fall med frågor som inte prövats, eller förslag till nya rättsregler. Doktrinen är inte bindande, men kan spara tid och ge visst stöd i tolkningsarbetet. Domar som inte är prejudicerande eller vägledande tillhör denna grupp dvs. alla domar i förvaltningsrätterna samt merparten i kammarrätterna.

Sedvänja, sed, eller bruk är det sätt som något vanligen brukar utföras utan att det är bestämt i nedskrivna regler. När en sådan sedvänja används allmänt och uppfattas som bindande inom ett visst område kan den få status som rättsregel. Man talar då om sedvanerätt. Sedvänja gäller i vissa fall före dispositiva lagar, dvs. lag som går att avtala bort, utan att det räknas som sedvanerätt.

Avtal kan användas för tolkning i tvister som rör det aktuella avtalet. Vissa avtal som normalt används i vissa situationer, så kallade standardavtal har en så stark ställning att de anses som sedvänja och kan användas som en allmän hjälp för tolkning av tvister i det område som standardavtalet gäller. Även om avtal kan användas för tolkning är det knappast en rättskälla i den mening som oftast ligger i ordet.

Vad är då speciellt med LSS?

Det är en lag som har sitt ursprung från 1985 års omsorgslag. Merpart är lika. LASS/PA är nytt.

Omfattande förarbeten finns i 1989 års Handikapputredning, 6 delrapporter och ett slutbetänkande. Totalt drygt 2000 sidor!

LSS är en individuell lag. Den styrs helt av varje persons individuella behov och önskningar! Det gör att prejudikat är väldigt sällsynt – då varje individs olika behov utgör grunden.

Hur tolkar vi LSS?

Som vanligt är lagtexten grunden – men när man läser den bör man ha läst propositionen för att förstå de grundläggande principerna samt målet med LSS!

För er som verkligen vill tolka LSS som det är tänkt är dessa principer en god hjälp!

Svårigheterna i tolkningen är just ovanan att lagen inte är kollektiv – och där begås de flesta misstagen av kommunerna och tyvärr även av Förvaltningsrätterna.

Just rättsosäkerheten i förvaltningsrätten (härefter förkortat FR) är besvärande! Inte bara vi i FUB har påpekat detta utan även andra myndigheter som ISF (Inspektionen för socialförsäkringar)

Varför är LSS en rättighetslag?

Tanken är ju att det skeva styrkeförhållandet mellan den enskilde och kommunen skall balanseras av FR. FR är dessutom skyldig att själva utreda omständigheterna för att säkerställa den enskildes rätt!

Men tyvärr sker det mycket sällan. FR dömer i stället nästan alltid utifrån det material som parterna lagt fram. Det gör det svårt för den enskilde att vinna mot övermakten kommunen som har alla resurser, både juridiska och ekonomiska!

Det visar sig i att kommunerna vinner mer än 9 av 10 mål i FR. En statistiks orimlighet som borde få några ansvariga att vakna?

Ofta hänvisas till tidigare mål i FR, vilket som jag skriver ovan inte är korrekt, då de inte har något vägledande rättsvärde. Trots det pågår detta utan att någon ansvarig reagerar. Dessutom väljer ofta kommunen ut just de domar från FR som stöder deras sak, trots att det finns andra som stöder motpartens! Att det finns domar i FR som dömt olika i vad vi kan uppfatta som samma ärende kan och skall bero på att det är individernas individuella behov som skall prövas i LSS, och alla har vi olika behov.

Den enskilde behöver professionellt stöd, något som tyvärr föll bort från Handikapputredningen förslag till LSS-propositionen. Innebörden har blivit att FR inte fungerar som garant för rättssäkerheten för LSS-gruppen!

De grundläggande principerna Jämlikhet, självbestämmande, kontinuitet och delaktighet är viktiga i den tolkningen. Ni kan läsa om dessa i kommande lektioner här i LSS-skolan.

I vår tolkning måste vi också förstå vad som är lagens intentioner och mål! I korthet är målet med LSS – att leva som andra trots sina funktionshinder. Eller lite mer detaljerat uttryckt i propositionen:

LSS är avsedd att tillförsäkra personer med omfattande funktionshinder en god service och ett gott stöd, oavsett var de bor och oavsett vilka de lokala ambitionerna är. Det övergripande målet är att den enskilde skall kunna leva som andra, trots sitt funktionshinder. Jämlika livsvillkor innebär att jämförelser måste göras med villkor som gäller för jämnåriga som inte har funktionshinder.

Den enskilde skall kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors liv som möjligt och i gemenskap med andra.

Ofta används goda levnadsvillkor som ett mål, men det är mer ett mått på den kvalitetsnivå som LSS insatser är avsedda att ge, jämfört med de insatser som ges i SoL som skall ge skälig levnadsnivå. Goda levnadsvillkor ska ses som ett övergripande begrepp som anger kvalitet och nivå på de särskilda insatserna. Eller som det uttrycks i propositionen:

”Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.”

Genom insatserna i LSS skall den enskilde således tillförsäkras goda levnadsvillkor. Förarbeten till LSS slår fast att begreppet goda levnadsvillkor är ett kvalitetskrav på de insatser som beviljas enligt lagen. Begreppet är alltså inte ett mått på den levnadsnivå ovanför vilken inga insatser skall beviljas. Det är behovet av insatsen som ska bedömas, inte vilka levnadsvillkor sökanden har i andra insatser.

Trots det beslutar såväl kommuner som domstolar idag utifrån den enskildes ”redan har goda levnadsvillkor”. Den enskilde nekas rätt till en insats för att han eller hon ”uppnår goda levnadsvillkor ändå”.

Den enskilde har rätt till en insats om han eller hon har behov av insatsen, om behovet inte faktiskt är tillgodosett på annat sätt. När insatsen sedan verkställs så ska den vara av så god kvalitet att den tillförsäkrar den enskilde goda levnadsvillkor. Nuvarande felaktiga rättstillämpning medför stora rättsförluster för den enskilde. Den tidigare LSS-kommittén uppmärksammade detta och föreslog att lagtexten snarast bör förtydligas för att komma till rätta med den felaktiga tillämpningen. Det var år 2008!

Ett av det mest missbrukade tolkningar som görs av kommunerna är av Principen kontinuitet i LSS. I 7 § i lagen står bland annat:

Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

I propositionen utvecklas detta som att den enskilde måste kunna lita på att insatser ges så länge behov föreligger vilket innebär att kontinuiteten skall garanteras. Kontinuitet innebär att den enskilde ska kunna känna trygghet i att stödet varar så länge behovet finns och inte plötsligt upphör eller förändras, för att göra tillvaron överblickbar.

I en snävare bemärkelse handlar det om att stödet inte skall upphöra eller förändras om inte den enskilde själv deltagit i ett beslut. I ett längre perspektiv handlar det om att våga planera för en framtid och kunna lita på att samhället tar ett långsiktigt ansvar.

Att nya myndighetschefer gör omprövningar och ger korta beslut har således inget stöd i lagen! Ändå ser vi det om och om igen i olika kommuner. Det som framförs är ”vi vill bara pröva lagen och våra beslut i domstol”. Det är en cynisk syn då de ansvariga i kommunerna är väl medvetna om att de med sina stora resurser vinner runt 90 procent av alla mål i Förvaltningsrätterna.

När vi är inne på vad som inte skall styra hur insatserna beslutas så fastslog Regeringsrätten redan tidigt i flera domar att resursbrist inte är skäl till avslag av en insats och att kommunens egna ekonomiska förhållanden inte heller är ett godtagbart skäl till avslag.

Att avvända besparing eller budgetavvikelse som skäl till avslag av insatser är alltså att inte följa lagen!

Viktigt är också att konstatera är att LSS inte ska innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt andra lagar. LSS är en pluslag för de få som ingår i personkretsen.

Harald Strand
Skribenten är även ordförande för Riksförbundet FUB

 

Annons
  • Annons för Fremia
  • Annons för JAG
  • Annons för Tobii Dynavox
  • Annons för STIL
  • Annons för Särnmark
  • Annons från Minicrosser
  • Annons för HD Motion
  • Annons för HEA Medical
  • Annons för CJ Advokatbyrå
  • Annons för Unik Försäkring
  • Etac R82 Stingray sulky

[kadence_element id=”41923″]

Lämna ett svar

Din e-postadress kommer inte publiceras. Obligatoriska fält är märkta *